Har Skinnskattebergs kommun Sveriges dyraste kommunledning?
Många har känt på sig att det är så, men frågan är svår att besvara, kanske
omöjlig utan att genomföra ett stort och kostsamt forskningsprojekt. Men en sak
framgår tydligt. När det gäller dom pengar som kommunen spenderar på löner till
kommunledningens chefer, är Skinnskatteberg dyrast bland landets småkommuner,
även när man tagit hänsyn till skillnaderna i kommunstorlek. Jag ska här visa
att skillnaden mellan vad man borde förvänta sig av en kommun med drygt
4 000 invånare och vad som faktiskt läggs ut på chefslöner i
kommunledningen är ungefär 1,5 miljoner kronor per år, eller ungefär 350 kronor
per invånare, spädbarn inkluderade.
Men låt oss börja med frågan om vad kommunledningen kostar
totalt, alltså inte bara chefslönerna. Kommunstyrelsen ansvarar för all
kommunal verksamhet utom socialtjänsten, miljö- och byggnadskontoret,
överförmyndaren och valnämnden. Dessa sorterar under egna politiska nämnder.
Men skolan, tekniska kontoret, kultur och fritid och räddningstjänst ingår i
kommunstyrelsens portfölj. Skolan och den tekniska sektorn sorterar under egna
utskott i kommunstyrelsen.
Under det särskilda ledningsutskottet i kommunstyrelsen
finns kommunchefen, kommungemensamma verksamheter (framförallt den politiska
verksamheten), kultur- och fritid, personalchefen, kanslichefen, IT,
räddningstjänsten och ekonomikontoret. Detta kan vara en avgränsning av
”kommunledningen”. Totalt kostar ledningsutskottets verksamheter ungefär 53
miljoner. Det är en avsevärd summa, men en del av detta tycker jag trots allt
inte ska räknas till kommunledningen.
Om man räknar bort den politiska verksamheten, kultur- och
fritid, IT, räddningstjänst och en del andra mindre poster blir det ungefär 18
miljoner kvar som man kan se som kostnaden för kommunledningen, det som mer
direkt handlar om ledning och styrning av den kommunala organisationen och inte
om dom tjänster som samma organisation producerar. Är 18 miljoner mycket eller
lite?
För att få svar på den frågan måste man ha något att jämföra
med. Hur är det i andra kommuner? Här har i alla fall jag gått bet. För det
första finns det inte några publicerade data om vad kommunledningen kostar,
varken i SCB:s statistikdatabas, som bygger på det årliga
räkenskapssammandraget från kommunerna, eller i kommun- och landstingsdatabasen
Kolada. För det andra finns det inte någon gemensam standard för vad som ingår
i kommunledningen. Kommunerna organiserar sig olika och bokför sina kostnader
olika. På dagens ståndpunkt går det inte att besvara frågan om 18 miljoner är
mycket (för mycket, för lite).
Fokus på chefslöner
En del av frågan kan dock besvaras, nämligen hur mycket som
satsas på löner för kommunledningens chefstjänstemän. I Skinnskattebergs kommun
kan man med min egen avgränsning av vad som ingår i kommunledningen räkna
följande chefer: Kommunchef, HR-chef (personalchef), ekonomichef,
näringslivschef, och kanslichef. Dessa kostar tillsammans med påslag för
sociala avgifter mm ungefär 6 miljoner om året, alltså i runda slängar en
tredjedel av kostnaderna för kommunledningen.
Nu kan frågan omformuleras: Är det i jämförelse med andra
kommuner mycket eller lite pengar som satsas på löner till kommunledningens
chefer? Här finns ett rikstäckande underlag i översikter som tidningen Dagens
Samhälle har publicerat där tidningen har samlat in uppgifter från landets alla
kommuner.
Men, med vilka ska man jämföra. Kommunerna varierar i
storlek från Dorotea i Lappland med 2 264 invånare till Stockholms stad
med 998 335 invånare. Jag har tyckt att det är lämpligast att jämföra
Skinnskatteberg med andra småkommuner. En orsak kan vara att kostnader för en
viss verksamhet (t ex kommunledning) inte är direkt proportionell mot kommunens
storlek. En bestämd verksamhet i en liten kommun kommer alltid att vara dyrare
per invånare än i en stor kommun. Orsaken är förstås att det oavsett kommunens
storlek alltid måste finnas något slags basorganisation. Jag ska senare i det
här inlägget redovisa hur sambandet mellan lönesumman för kommunledningens
chefer och kommunstorlek ser ut för kommuner med färre än 5 000 invånare.
Det ska då visa sig att lönesumman ökar med ökande folkmängd, men den börjar
inte på noll för en kommun utan invånare (om man nu kan föreställa sig en sådan).
Kostnaden börjar istället på 214 000 kronor i månaden eller ungefär 2,5
miljoner årligen. Det kan ses som kostnaden för en liten kommuns
basorganisation för kommunledning.
Jag bestämmer mig därför för att jämföra med dom 16 andra
kommuner som har färre än 5 000 invånare. Skinnskattebergs kommun är med
sina drygt 4 000 invånare faktiskt näst störst av dessa småkommuner.
Nu till nästa tekniska problem. Dagens Samhälle har inte
lyckats få svar från alla 17 kommuner om lönen för dom fem chefstjänster som
jag räknat till kommunledningen. Svarsbortfallet ser lite olika ut: För
kommunchef, personalchef och ekonomichef finns svar från 15-16 kommuner, medan
när det gäller näringslivschef och kanslichef bara finns svar från 6-8 av dom
17 kommunerna. Jag har antagit att när det gäller kommun-, personal- och
ekonomichef, så är det tjänster som finns i alla kommunerna (kommunchef är
faktiskt obligatoriskt), men av någon anledning har det inte gått att få fram
löneuppgifter. En vanlig teknik vid få fall av saknade data är att man antar
att man kan fylla på med medelvärdet för dom kategorier som har sådana luckor.
Så har jag gjort för dom fem chefslönerna (av totalt 51) som saknades.
Annorlunda är det med kansli- och näringslivschef där
uppgift saknas för 20 av 34 celler i matrisen. Jag har i dom fallen tolkat
bristen på uppgifter så, att kommunen faktiskt inte håller sig med kansli-
och/eller näringslivschef. Om dom uppgifter som dessa chefer antas sköta,
faktiskt tas om hand, så ligger det på någon annans ansvar. I dessa 20 fall har
jag då antagit att kostnaden är noll kronor.
Vad blir nu resultatet av allt detta. Vi ska börja med den
totala kostnaden för kommunledningens chefspersoners löner inklusive påslag för
sociala avgifter m m. Så här ser bilden ut. Kostnaden (staplarnas höjd) är
månadskostnad i tusental kronor:
Här framstår saken som klar. Med sin månadskostnad på en
halv miljon är Skinnskattebergs ledningskostnad rätt så omfattande. Det är med
andra ord dyrt. Men, som jag nyss nämnde är ju Skinnskatteberg näst störst av
småkommunerna. Det kanske är så, att den dyrbara ledningen av Skinnskattebergs
kommun beror på kommunens storlek. Men å andra sidan kunde jag ju konstatera
att minst av alla landets 290 kommuner är Dorotea, som inte har den minsta kostnaden
utan befinner sig någonstans i mitten av småkommunligan.
Jag ska därför nu se lite närmare på sambandet mellan
kommunstorlek och chefslöner. Det sambandet kan illustreras med ett
prickdiagram i ett koordinatsystem med lönesumman på den vertikala axeln och
invånarantalet på den horisontella. Varje kommun blir då en prick på den
tvådimensionella ytan.

Den svagt sluttande linjen är en regressionslinje som bäst
beskriver punktsvärmen. Här kan man avläsa vilket värde på lönesumman till kommunledningens
chefer man borde vänta sig för en kommun med en viss storlek. Skillnaden mellan
denna förväntade lönesumma och den faktiska (som framgår av hur högt kommunens
prick befinner sig på den vertikala axeln) kallas residual. Om pricken ligger
över linjen är residualen positiv, d v s kommunen spenderar mer än förväntat.
Om pricken däremot är under linjen är residualen negativ; kommunen spenderar
mindre än väntat. Som det framgår av figuren befinner sig Skinnskattebergs
kommun högt över det förväntade värdet. I stapeldiagrammet här nedan har jag
beräknat residualerna för alla dom 17 småkommunerna.

Hoppsan! Nu hamnar Skinnskattebergs kommun i topp. Här
spenderar man ungefär 1,5 miljon kronor mer i löner till kommunledningens
chefer än vad man skulle ha förväntat sig utifrån kommunens storlek. Här tycks
man kosta på sig chefer i kommunledningen som kostar ungefär 30 procent mer än
vad som kunde förväntas med tanke på kommunens storlek.
Varför så dyrt?
Vad kan nu detta bero på? En förklaring kan förstås vara att
den politiska ledningen tycker att det är viktigt att kommunen har en bra
tjänstemannaledning. Det är något man prioriterar, och då får man satsa mer
resurser. Att kommunen behöver en stark ledning är uppenbart. Problemen är
tydliga: mångmiljonunderskott år efter år, en budget
som inte fungerar som styrmedel, en dysfunktionell politisk ledning,
beslut fattas och genomförs på lagvidrigt sätt samtidigt som fullmäktigebeslut
nonchaleras och förhalas. Man kan förstå att det behövs en tjänstemannaledning
med dom skarpaste hjärnorna. Och det kostar. Eller som det legendariska
M-kommunalrådet Göran Holm i Vellinge drastiskt uttryckte det: ”Om man betalar
med nötter så får man apor”.
Problemet är väl bara att kommunens politiska och ekonomiska
bekymmer inte är nya, och inte heller prioriteringen av den administrativa
kommunledningen. Och det har tydligen inte hjälpt. Den rationella förklaringen
att politikerna i ljuset av den ständigt pågående krisen velat satsa på en
stark, kompetent och dyr administrativ kommunledning kan kanske dras i
tvivelsmål.
Kan det finnas andra förklaringar till varför det blir så
dyrt? Ekonomer laborerar ibland med begreppet X-ineffektivitet. Begreppet
lanserades av Harvardprofessorn Harvey Leibenstein redan 1966. X-ineffektivitet
skiljer sig från andra effektivitetsbegrepp som ofta handlar om förhållandet
mellan det värde en process ger i förhållande till dom insatta resurserna.
X-ineffektivitet fokuserar på organisationens inre styrning
och leder till högre kostnader för att man inte producerar så effektivt som det
vore möjligt med dom tillgängliga resurserna. Orsaker kan vara brist på
motivation, dålig styrning och organisatorisk slapphet. I X-ineffektivitet kan
ingå slösaktighet, som att man bibehåller alltför stor kapacitet, lyxiga
fördelar för chefer och politiska påtryckningar.
En X-ineffektiv organisation låter så att säga bara pengar
rinna mellan fingrarna, utan att någon riktigt vet vart dom tagit vägen. Man
kommer osökt att tänka på serien om systrarna Spara och Slösa i Sparbankens
barntidning Lyckoslanten 1926 - 1963. Slösa gör av med alla sina pengar på
onödigheter utan att riktigt kunna redogöra för hur det har gått till, medan
den mer ocoola Spara håller igen och spar för att få ekonomin att gå ihop och
få till det hon verkligen vill ha.
I en undersökning av X-ineffektivitet i dom nederländska
kommunerna (Bikker & van der Linde, 2016) kom det fram att mest drabbade av
X-ineffektivitet, Slösa-syndromet, var små kommuner (under 9 800
invånare). Kanske kan en förklaring vara att dom små kommunerna har svårt att
hävda sig i konkurrensen om dom skarpaste hjärnorna och att hänga med i
utvecklingen av nya tekniker.
Ansvaret för att ledningen av kommunen inte fungerar
optimalt har förstås politikerna. Jag säger inte att det är dom tjänstemän som
rekryterats med hjälp av pengar istället för med nötter som är grunden till
dysfunktionaliteten. Politikerna får helt enkelt rycka upp sig. Klarar dom inte
det, så får man byta ut dom. Det är finessen med demokratin att den möjligheten
finns.
296 dagar kvar