Allt emellanåt dyker det upp idéer om att man ska lösa de
små kommunernas problem genom sammanslagningar. Modellen har praktiserats förr
i Sverige. Före 1952 fanns det 2.498 kommuner. I den så kallade
”storkommunreformen” slogs dessa samman till 1.037. Skinnskattebergs
kommun är ett exempel på en kommun som kom till då genom sammanslagning av
kommunerna Skinnskatteberg, Hed och Gunnilbo. Motivet till sammanslagningarna
var att man skulle få ekonomiskt underlag så att kommunerna skulle kunna
anställa mer personal och sköta det framväxande välfärdssamhällets tjänster.
1952 års reform dikterades från ovan och principen var att
man skulle få kommuner med en viss minimistorlek. Efter att man gått igenom
olika verksamhetsområden som folkskolan, fattigvården och barnavården,
nykterhetsvården, pensionsärendena, hälsovården och byggnadsväsendet kom man
fram till att de nya kommunerna borde ha minst 2.000 – 3.500 invånare. Kommuner
som redan var så stora att de kom över denna gräns lämnades i stort sett
utanför. Istället var det mindre kommuner som slogs samman med varandra.
Detta visade sig vara ett ödesdigert misstag. Allt eftersom
åren gick blev det allt fler kommuner som sjönk under gränsvärdet. Orsaken var
förstås att man hade slagit samman utflyttningskommuner med
utflyttningskommuner. Redan mot slutet av 1950-talet började man utreda en ny
reform. Den nedre gränsen sattes nu vid 8.000 invånare, men det viktigaste var
kanske att man inte skulle göra om misstaget från 1952. En ny kommun borde ha
både tätorter och landsbygd. I den mån som avfolkningen av landsbygden innebar
att man flyttade till en tätort inom kommungränsen, så skulle ju inte kommunens
sammanlagda befolkning minska.
Ett annat misstag från 1952 var att hela reformen
genomfördes som ett diktat från ovan. Nu skulle det hela ske frivilligt inom
ramen för en indelning i kommunblock som gjordes upp av staten. Frivilligheten
fungerade ett tag, men så småningom blev det allt färre sammanslagningar. Det
beslöts då om ett tvångsmässigt slutförande av reformen till 1974. När dammet
lagt sig efter 1974 fanns det bara 277 kommuner. Efter delningar efter 1974
finns det nu 290 kommuner.
Omöjligt avgöra hur
stor en kommun bör vara för att vara effektiv
Inte minst i min egen kommun, Skinnskatteberg, börjar åter
idéer om sammanslagning att dyka upp. Bakgrunden är förstås att kommunen är
liten – drygt 4.000 invånare – och att befolkningen minskar. Det ställer till
med ekonomiska problem. En del av dessa är av övergående natur: Med minskande
befolkning minskar behovet av olika resurser som personal, lokaler och maskiner
som trots folkminskningen finns kvar och kostar pengar. Annat är bestående. Det
blir svårt att få råd med olika specialistfunktioner.
Det var ju ekonomin som låg bakom kommunreformerna på 1950-
och 1970-talen. Man kan påminna om att minimigränserna var ganska olika i dessa
båda reformer. Det var med andra ord inte ens då så lätt att säga hur stor en
kommun borde vara för att vara ekonomiskt bärkraftig. I storkommunreformen var
frågan om den kommande enhetsskolan (det som blev grundskolan) en viktig faktor
för dimensioneringen. Vi minns att man då sa att det borde vara minst 2 – 3.000
invånare. I England är skolväsendet en central uppgift för kommunerna på nivån
över den mest lokala – counties. Man har ibland tyckt att det behövs ett par
hundra tusen invånare i ett county för att klara av att driva skolväsendet. Det
tycks med andra ord vara svårt att bestämma den lämpliga storleken för en kommunal
verksamhet.
I ekonomisk teori talar man om skalfördelar och
skalnackdelar. Det är ofta så att det är extra dyrt att tillverka ett litet
antal av någonting. När man ökar tillverkningen sjunker styckkostnaden. Det
blir en skalfördel. Men över en viss produktionsvolym börjar organisationen bli
svårhanterlig och styckkostnaden ökar ingen – det blir en skalnackdel. Den
punkt där det vänder är det långsiktiga kostnadsminimum (LRAC, long range average cost minimum). Idealt borde man se till
att ha precis den omfattning av verksamheten som motsvarar LRAC. Tyvärr
kompliceras frågan av att kommunerna har en lång rad olika produkter: vägar,
vatten och avlopp, myndighetsutövning, utbildning, vård och omsorg, bibliotek,
fritidsverksamheter o s v. Det skulle väl vara ett herrans under om alla olika
kommunala verksamheter hade samma LRAC. Den bistra sanningen är att det inte
finns någon optimal storlek på en kommun som är den mest ekonomiska för
samtliga verksamheter.
Lika omöjligt att
säga om demokrati blir bättre eller sämre
Ofta har det anförts som en särskild nackdel med stora
kommuner att demokratin skulle fungera sämre där än i små kommuner. Inte heller
detta är någon självklarhet. Hur den kommunala demokratin förändrades som en
följd av 1950- och 1970-talens kommunreformer var temat för två stora
statsvetenskapliga forskningsprojekt. Slutresultatet av all forskarmöda skulle
kunna sammanfattas i att den lokala demokratin inte förbättrades eller
försämrades, utan den förändrades. I de gamla småkommunerna med något eller
några tusental invånare (som Skinnskatteberg idag) eller i extremfall med några
hundra invånare gick det få medborgare på varje förtroendevald. Det var med
andra ord ganska sannolikt att en ordinär medborgare någonstans i sin
bekantskapskrets skulle ha någon förtroendevald, som då kunde fungera som en
kanal in i systemet. I de nya kommunerna med i genomsnitt (medianen) 15.000
invånare fick kanalerna lov att bli andra.
Det blev vanligare att partierna fastställde lokala
handlingsprogram som presenterades för väljarna vid valet. Genom att ta
ställning till de olika programmen fick väljarna en chans att påverka hur olika
frågor skulle behandlas i kommunen. Massmedia (lokal press, lokalradio) började
bevaka kommunalpolitiken mer. Det var genom media och inte genom
mun-till-mun-metoden som väljarna fick information om kommunalpolitik. Med
andra ord började kommunalpolitiken och den lokala demokratin att allt mer
likna rikspolitiken och den nationella demokratin.
Det är inte självklart att småkommunernas demokrati som i
mycket byggde på personliga kontakter var bättre än den moderna parti- och
massmediaordnade demokratin. Alla hade inte lika goda kontakter. Och småsinthet
och intolerans kunde vara obehagliga egenskaper i den lilla gemenskapen. På
samma sätt blir det en oviss fråga hur den moderna partidemokratin ska
värderas. Det är stora olikheter i förmågan att ta till sig information. Många
väljare är så ointresserade att deras val styrs av irrelevanta omständigheter
snarare än ett rationellt val av ett lokalt politiskt handlingsprogram. Det
ökande avståndet mellan väljare och valda kan bli en grogrund för ömsesidig
misstro (”politikerförakt”).
Frågan om huruvida små eller stora kommuner är mer
demokratiska är med andra ord lika omöjlig att svara på som frågan om vilken
kommunstorlek som är mest ekonomiskt effektiv.
Är samarbete mellan
kommuner lösningen?
Ett alternativ till sammanslagningar som ofta föreslås är
olika samarbetsrelationer med andra kommuner. Skinnskatteberg är t ex med i
Norra Västmanlands Utbildningsförbund som bland annat driver gymnasieskolan. Vi
har en gemensam löneadministration med Fagersta och Norberg. Upphandlingsfrågor
sköts för flera kommuner i norra Västmanland och södra Dalarna av Avesta
kommun. Fagersta och Norberg är med i än fler samarbeten där Skinnskatteberg
inte deltar. Det gäller till exempel kommunal teknik (gator, vägar, parker,
fastigheter och bostäder) och myndighetsfrågor t ex bygglov.
Det här verkar vara en simsalabim-lösning: Genom samarbeten
med olika många andra skulle man i princip kunna anpassa samtliga verksamheter
så att de har den mest optimala storleken (LRAC-minimun). I vilken utsträckning
man faktiskt lyckas med det är nog en öppen fråga.
För att illustrera den urgamla
”hur-man-än-vänder-sig-så-har-man-ändan-bak”-principen har det riktats kritik
mot samarbetslösningen, kritik som utgår från demokratimotivet. Det blir
ohyggligt komplicerat, har det hävdats. Ingen kommer att ha överblick över vem
som ansvarar för vad. Och hur ska den enskilda medborgaren kunna påverka om det
är höljt i dimman vem det är som fattar beslut om vad? En erfarenhet från
länder som på grund av att de har många småkommuner också har mycket
mellankommunalt samarbete – t ex Finland eller Frankrike – är också att
partipolitiken tenderar att försvinna.
När politiker från olika kommuner kommer samman för att
fatta beslut sker det sällan på partipolitiska grunder, utan var och en
försöker försvara sin egen kommun. Det är väl inget fel i det kan man tycka,
men problemet är ju att valdemokratin bygger på idén att det är olika partier
med olika program som väljarna tar ställning mellan på valdagen. Om
partiprogrammen sen försvinner som ledstjärna när man närmar sig de platser där
beslut fattas, så försvinner ju likaså betydelsen av väljarnas val av olika
politiska program.
Kommunen som
påtryckningsgrupp
Politikernas strävan att slåss för ortens intressen är i
själva verket ett argument för den lilla kommunen. I en undersökning av
nybildade kommuner, kommuner som bildats genom delning av större kommuner,
ställdes frågan om vad som blivit bättre. Det var inte särskilt vanligt att
någon påstod att det blivit bättre med demokratin, vilket vanligen hade varit
ett huvudargument för delningen. Istället sa man såna saker som ”vi har fått en
systembutik” eller ”tågen stannar här numera” eller ”försäkringskassan har
öppnat ett kontor”. Sånt som blev bättre var med andra ord sånt som kommunen
egentligen inte hade något ansvar för. Men den egna kommunen, dess
tjänstemannaförvaltning och dess politiker, alla hade de det gemensamt att om
inte orten, det lokala samhället, utvecklades eller åtminstone överlevde, så
hade de inget existensberättigande.
För att över huvud försvara sin egen existens var de med
andra ord piskade att uppträda som påtryckare på aktörer i omvärlden för det
egna samhällets intressen. Skinnskattebergs kommun och Skinnskattebergs
politiker har med varierande framgång på senare tid slagits för att
skogsmästarskolan inte ska flyttas till Uppsala, att det ska finnas en
direktbuss till Västerås, att tågen ska fortsätta rulla på banan Örebro –
Gävle. Om vi hade ingått som en utkant i en större kommun är jag inte övertygad
om att politiker och tjänstemän i centralorten (kanske i Fagersta) hade agerat
lika mycket för sådana frågor. Det här tycker jag är ett starkt och ofta
förbisett skäl att bibehålla den egna kommunen. Det borde vägas mot eventuella
fördelar man tror att man kan vinna ekonomiskt och mot den förändring av den
kommunala demokratin som kan bli följden av en sammanslagning.
|
Vilka ska bort? |