Nämndlös kommunal organisation: ”Som att bota huvudvärk med halshuggning”

”Att bota huvudvärk med halshuggning” kallar kulturgeografen Ronny Svensson i en ledarkrönika i tidningen Dalabygden (8/9 2022) modellen där den kommunala politiken organiseras utan facknämnder och med all makt koncentrerad till kommunstyrelsen. ”När man slopar nämnderna får kommunstyrelsens ledande politiker och administratörer en avgörande makt över beslut och prioriteringar”, fortsätter Svensson. ”Samhällsdebatten bland medborgarna hämmas av brist på insyn.”

Skinnskattebergs kommun är en av ett femtital framförallt småkommuner som har gått på den av konsultbranschen spridda modenycken om en nämndlös politisk organisation. Inga facknämnder, utan all makt koncentreras till kommunstyrelsen. Jag har här vid tidigare tillfällen skrivit om erfarenheterna av den nämndlösa organisationen. Läs t ex de här inläggen, som bland annat baseras på svensk och norsk forskning:

(V) om Skinnskattebergs politiska organisation 28 oktober 2021

Ingen nämnd 18 september 2014

Man kan sammanfatta slutsatserna:

• Minskat antal förtroendevalda
• Maktkoncentration
• Inga effekter på kontakterna mellan politiker och medborgare
• Inte mer strategisk styrning
• Ökad tjänstemannamakt

·       Gigantiska föredragningslistor med detaljärenden gör att ingen kan specialisera sig på olika politikområden samtidigt som ingen energi blir över för den strategiska styrningen. Maktkoncentrationen och den ökade tjänstemannamakten kom i Skinnskattebergs kommun till tydligt uttryck under den nästan årslånga konflikt när den nu utköpta kommunchefen försökte störta den politiska ledningen. 

Kommunal politisk organisation

I regi av Kulturreservatets folkhögskola höll jag häromdagen en föreläsning om kommunal politisk organisation. Klicka här för ljusbildspresentationen. Teman som tas upp är den politiska organisationen, den kommunala organisationens framväxt och utveckling, partiernas roll, förhållandet mellan politik och förvaltning samt kontrollmekanismer.

Parlamentarism i svenska kommuner? 25 år efter Norge.

Det ska bli möjligt för en kommun att istället för samregerandet införa ett parlamentariskt system. Det föreslår utredningen om en kommunallag för framtiden (2015:24). Förslaget är efterlängtat. Jag och flera andra statsvetare har i decennier förespråkat ett parlamentariskt system i kommunerna. Jag har också i flera inlägg på denhär bloggen tagit upp frågan.

Läs det senaste inlägget här. Det viktigaste skälet för kommunparlamentarismen är att det blir tydligt för väljarna vem som har ansvar för den förda politiken. Detta gör det enklare för väljarna att utkräva ansvar, d v s att bestraffa den som fört en dålig politik och belöna den som fört en bra politik. Man kan också förvänta sig att kommunfullmäktige vitaliseras: Fullmäktige blir det högsta organ där oppositionen är företrädd. Om oppositionen ska driva en politisk debatt, så får de göra det i fullmäktige. På det sättet kommer fullmäktiges trista och oengagerade möten att bli livligare fora för den lokala politiken.

Enligt förslaget ska beslut om att införa parlamentarism fattas senast 31 december året före valår. Fullmäktiges ålderspresident utför de uppgifter som i riksdagen ankommer på talmannen och uppdrar åt en gruppledare att bilda styrelse. Denne ”regeringsbildare” lägger fram ett förslag som föreläggs fullmäktige. Om mer än hälften av ledamöterna röstar emot förslaget förkastas det, annars är det antaget. Om man misslyckas att tillsätta en parlamentarisk styrelse som tolereras av fullmäktige väljer man istället en styrelse genom proportionella val. Det blir också möjligt för fullmäktige att avsätta styrelsen genom en misstroendeförklaring.

I Norge infördes en möjlighet för kommunerna att välja ett parlamentariskt styre 1993. Med en ny kommunallag år 2000 inleddes i Storbritannien en process som ledde fram till att de flesta engelska och walesiska kommuner idag styrs med ett parlamentariskt system. I båda fallen (både Norge och England) var utgångspunkten ett samregerandesystem som uppvisade stora likheter med det svenska.

Om det nu framlagda kommittéförslaget så småningom blir lag ska det bli möjligt för kommuner att försöksvis införa parlamentarism 2018. Vi ligger med andra ord 18 år efter England och 25 år efter Norge. Det är förstås lite skämmigt.

Praeterea censeo

Fascistkramare borde skämmas. Och avgå.

Ingen nämnd

Jag har tidigare skrivit om de modevågor som kommer och går när det gäller den kommunala organisationen. Läs här. Första vågen var decentralisering till kommundelsnämnder (stadsdelsnämnder), andra vågen lektes det affär med den s k beställar-utförarorganisationen. Tredje vågen som det ännu surfas på innebär att de olika facknämnderna avskaffas och ersätts med en allsmäktig kommunstyrelse. Det kan kanske vara av intresse att här citera vad jag då skrev om ”tredje vågen”

Tredje vågen: Inga nämnder

 

En tredje våg av manipulationer med den politiska organisationen innebär att de ämnesvisa facknämnderna läggs ned och ersätts med utskott i kommunstyrelsen. Surahammar var en kommun som var tidigt ute med en sådan organisation. Allehanda stolligheter infördes som skulle förbättra Surabornas lokaldemokrati. Förstås finns organisationen numera inte kvar.

 

Enligt en rapport från Förvaltningshögskolan (Karlsson m fl 2009) hade 24 kommuner år 2008 infört en sådan organisation. En av dessa är Skinnskattebergs kommun. Motiven för att ha en organisation utan ämnesvisa facknämnder skiftar. Forskarna specialstuderade 14 av dessa kommuner. De motiv som oftast nämndes var i tur och ordning ”att vitalisera fullmäktige”, ”att förbättra demokratin allmänt”, ”helhetssyn” och ”att skapa tydligare ansvarsstruktur”. Det tycks med andra ord mest handla om demokratimålet, men i motivbilden finns också renodlade effektivitetsargument som ”att förbättra den kommunala verksamhetens kvalitet”, ”öka samordningen mellan kommunala verksamheter” och ”spara pengar”.

 

Ett annat typiskt drag för egentligen alla de här organisationsreformerna är, att man anser sig vara ganska unika; det är i den egna kommunen som denna speciella form för organisation har utvecklats. Det är förstås inte så. När det gäller den ”tredje vågen” – att avskaffa nämnderna – så har modellen långt tidigare tillämpats i norska kommuner där syftet framförallt varit att åstadkomma helhetssyn och att politiken ska styras av mål och visioner och inte plottra med detaljer.

Inför den nya mandatperioden ska många kommuner bestämma sig för hur de ska organisera sig framöver. Det kan därför vara anledning att peka på några iakttagelser i forskningslitteraturen om just ”tredje-vågen-modellen”.

David Karlsson skriver i sammanställningen av erfarenheter från svenska kommuner som tillämpar modellen:

"De flesta av de berörda kommunerna har alltså minskat antalet förtroendeuppdrag. När den politiska makten koncentreras på allt färre personer är risken uppenbar för en elitisering av den kommunala demokratin….Risken är stor för att makten i kommuner som genomför nämndavvecklingsreformer koncentreras i allt färre händer. Pluralismen på det individuella planet i den svenska kommunpolitiken riskerar att radikalt minska om antalet förtroendevalda blir färre."

Tillsammans med några kolleger utvärderade jag 2001 tillämpningen av modellen i Stenungsund och Härryda. Vi kunde konstatera:

"Reformerna i den politiska organisationen har inte haft några effekter på kontakterna mellan politiker och medborgare eller mellan politikerna och föreningslivet. Varken på kort eller lite längre sikt kan man säkerställa att det skulle ha blivit mer diskussioner med ”vanliga kommuninvånare” om kommunala frågor, mer kontakter med medborgare i vare sig ”personliga ärenden” eller mer ”politiska ärenden”. Detsamma gäller både för kontakterna med föreningslivet och politikernas egen föreningsaktivitet."

I Norge har man lång erfarenhet av den s k kommittémodellen som är direkt jämförbar med de svenska organisationsmodellerna. En av Norges ledande kommunforskare Oddbjørn Bukve skriver (på nynorsk, ”norska al dente”):

"Komitémodellen har knapt svart til forventningane om at den skulle styrke den strategiske styringa i kommunane. Den har ikkje blitt ein parlamentarisme light. I staden er det administrasjonen som har auka si makt … Organisasjonsendrinane har langt på veg hatt verkningar som forventa."

Redan på 90-talet studerade jag pionjärkommunen Surahammar och kunde då göra iakttagelsen:

"I kombination med maktkoncentrationen till ”kommunledningen” får jag det bestämda intrycket att den retoriskt revolutionära förändringsprocessen leder till att allt större grupper av förtroendevalda alieneras. Oppositionen känner ett ökande främlingskap och den socialdemokratiska organisationens (fullmäktigegruppen och arbetarkommunen) roll reduceras till organ som egentligen bara rådfrågas pro forma."

En punktvis sammanfattning:

• Minskat antal förtroendevalda
• Maktkoncentration
• Inga effekter på kontakterna mellan politiker och medborgare
• Inte mer strategisk styrning
• Ökad tjänstemannamakt

I Skinnskattebergs kommun har nu Socialdemokraterna och Folkpartiet gjort upp om att fortsätta med den här modellen. De båda partierna vill till och med driva det hela ännu längre. Man har enats om att lägga ned den enda kvarvarande fristående nämnden – miljö- och byggnämnden. Man har också enats om att minska storleken på kommunstyrelsen. Resultatet blir förstås en ännu längre gående maktkoncentration.

Dessutom försvåras allvarligt försöken att bilda en rödgrön kommunledning efter valet, när Socialdemokraterna i lönndom och bakom ryggen på Miljöpartiet och Vänsterpartiet har gjort upp med det ledande oppositionspartiet.

Att läsa

Björn Brorström, Henry Bäck, Sven Siverbo & Annika Svensson (1998): Ingen nämnd – Stenungsunds modell för vitaliseringen av kommunpolitiken. Göteborg: Förvaltningshögskolan.

 

Oddbjørn Bukve (2001): ”Organisasjonsstruktur og leiarskap: ein studie av komitémodell og hovudutvalsmodell som rammer for kommunalt leiarskap” i Anne Lise Fimreite, Helge O Larsen & Jacob Aars (red): Lekmansstyre under press. Festskrift til Audun Offerdal Oslo: Kommuneforlaget.

 

Oddbjørn Bukve (2002) ”Parlamentarisme light? Komitémodellen som politisk styringsmodell” i Oddbjørn Bukve & Audun Offerdal (red) Den nye kommunen. Kommunal organisering i endring Oslo: Det Norske Samlaget

 

Henry Bäck (2000) Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid Malmö: Liber

 

Henry Bäck, Sven Siverbo & Björn Brorström (2001) Ny politisk organisation i Härryda och Stenungsund Göteborg: Förvaltningshögskolan

 

David Karlsson, Johan Svensson & Olof Rommel (2009) Alternativa politiska organisationer. En studie om kommuner som avskaffar sina facknämnder och inrättar fullmäktigeberedningar och styrelseutskott.  Stockholm: Sveriges kommuner och landsting 

 

Signy Irene Vabo (2002): ”Committee structure and political preferences: The case of Norwegian local government” i Signy Irene Vabo Koordinering og politisk styring. En studie av nye organisasjonsløsninger i norske kommuner Oslo: Universitetet i Oslo

 

 

Ny bok om regerande

En gammal kompis – Hubert Heinelt – professor i statskunskap vid tekniska universitetet i Darmstadt har fyllt 60. Med anledning av det har ett trettiotal kolleger bidragit med texter till en Festschrift om regeringskonst. Här är en länk till förlaget för den som vill läsa mer om boken och/eller beställa ett exemplar.

Jag har bidragit med ett kapitel med rubriken ”Parties and local government reform”. Tre tänkbara reformer av svenska kommuners politiska organisation diskuteras:

·      Direkt folkval av kommunstyrelsens ordförande

·      Parlamentarisk kommunstyrelse (vald av fullmäktiges majoritetsparti eller –koalition)

·      Ett stärkt folkomröstningsinstitut

Om någon av dessa förändringar skulle genomföras måste de politiska partierna vara med på noterna. För att bedöma den politiska realismen i förslagen måste man alltså bedöma hur troligt det är att partierna skulle gilla förslagen. Bedömningskriterierna i uppsatsen är:

·      Förändrar förslaget uppgiftsfördelningen så att partierna får fler eller färre uppgifter?

·      Påverkar förslagen partiernas agerande för att uppnå röstmaximering, maximering av parlamentariskt inflytande och partisammanhållning? Introduceras nya inslag eller osäkerheter i partiernas beslutskalkyler?

·      Förändras maktförhållande mellan partierna? Om så är fallet stärker förslaget de mer etablerade partierna eller mer perifera grupperingar?

Om partierna får färre uppgifter, om det blir svårare att fatta beslut om partitaktiken och om mindre etablerade grupper får större inflytande bedöms ett förslag som politiskt orealistiskt. Genomgången av de tre tänkta förslagen visar att det enda som har någon realism är förslaget om parlamentarism. Som särskilt orealistiskt framstår förslaget om starkare folkomröstningar, t ex att det ska bli svårare att avvisa förslag om en folkomröstning eller att man skulle införa beslutande folkomröstningar.

Referens

Björn Egner, Michael Haus och Georgios Terizakis (red.) (2012) Regieren. Festschrift für Hubert Heinelt Springer VS

Vid ett tidigare besök i Göteborg fick Hubert lära sig att dricka snaps à la Suédoise. Instruktör är filosofie doktorn Ylva Norén Bretzer.

Än slank det hit och än slank det dit

Och än slank det ned i diket

Nu sjunger ProAros på sista versen. Kommunfullmäktige i Västerås beslöt i våras att kommunens egen utförarorganisation ProAros inte längre skulle ansvara för skolan. Det ska istället de gamla före detta beställarnämnderna göra. Beställar-utförarorganisationen i Västerås infördes med buller och bång för 20 år sedan. De partier som en gång tog initiativet tar nu sin hand ifrån sin egen skapelse – åtminstone vad gäller styrningen av skolan. Andra stora förändringar i kommunernas politiska organisation som på det här sättet efter ett antal år har spelat ut sin roll är kommundelsnämnder och systemet där facknämnder ersätts med utskott i kommunstyrelsen.

Huvudingredienserna i den politiska organisationen i kommunerna är fullmäktige som är det beslutande organet (kommunens ”riksdag”), kommunstyrelsen och nämnderna. Styrelsen och nämnderna som vanligen organiseras efter olika ämnesområden (som skola, social, teknik o s v) har dels till uppgift att förebereda fullmäktiges beslut, dels att fungera som styrelser för de olika professionella förvaltningarna.

Sedan 1970-talet har ett flertal variationer på det här temat provats i kommunerna. Förändringarna har genomgående motiverats med att demokratin skulle förbättras och att verksamheten skulle bli effektivare. Mixen mellan dessa båda motiv har varit lite olika, både mellan de olika reformerna och mellan olika kommuner. Men ”mer demokrati” och ”mer effektivitet” har alltid funnits med.

Första vågen: Kommundelsnämnder

Den första vågen som startade redan i slutet av 1970-talet var kommundelsnämnderna. Nu skulle indelningsgrunden för nämndapparaten inte längre vara ämnesvis, utan istället geografisk. Det skulle i varje kommundel finnas en nämnd med ansvar för, om inte all, så i alla fall många olika verksamheter. Det var en väldig entusiasm för kommundelsnämnderna vid den tiden. Snart sagt alla skulle ha sådana, men det blev bara ett tjugotal och så småningom svalnade entusiasmen och man började lägga ned. Nu finns bara en handfull kommuner med kommundelsnämnder kvar.

Kommundelsnämnderna illustrerar fint hur de olika motiven kunde användas. Huvudmotivet var ”mer demokrati”. Hur detta skulle uppnås var dock höljt i dunkel. Till exempel tillät man inte kommundelarnas väljare att välja kommundelsnämnder. Det gjorde istället fullmäktige med resultatet att alla kommundelar fick samma partipolitiska sammansättning oavsett hur väljarna i kommundelen röstade. Storstäderna var sena med införandet – det kom först mot slutet av 1980-talet och början av 1990-talet. Vid sidan om demokratiargumentet anfördes också att det skulle bli effektivare. I t ex Stockholm infördes stadsdelsnämnder med argumentet att staden skulle (också det på något gåtfullt sätt) spara miljonbelopp på dem. Ungefär samtidigt fanns det kommuner som länge haft kommundelsnämnder som lade ned dem. För att spara pengar!

Andra vågen: Beställar-utförarmodellen

När man tröttnat på kommundelsnämnderna kom beställar-utförarmodellen. Det skulle finnas en uppsättning politiska nämnder som skulle beställa utförandet av verksamheten från en annan uppsättning politiska nämnder. Stor energi las ned på att skriva låtsasavtal mellan olika delar av samma kommun. Västerås var en kommun som mycket konsekvent införde beställar-utförarorganisationen. Utförarorganisationen ProAros skapade för att sköta hela den så kallade mjuka sektorn – d v s skola, socialtjänst, kultur och fritid. Bakom reformen låg framförallt Socialdemokraterna under ledning av kommunalrådet Åke Hillman. Hillman och socialdemokraterna var mest intresserade av effektivitetsmålet. Demokrati har aldrig varit något som särskilt mycket har intresserat de styrande i Västerås. Men nu tycks ProAros närma sig vägs ände. Och det är socialdemokraterna som går i bräschen för avskaffandet.

”Blir tydligare. Medborgarna måste veta vem de ska vända sig till med frågor om skolan. Det blir lättare utan Proaros,” säger kommunalrådet Anders Teljebäck (S) i en intervju i VLT.

Det är tydligt att det är demokratimålet som kommunalrådet syftar på. Medborgarna ska veta vem det är som har ansvaret för skolan så att de kan ha en möjlighet att påverka. Men Teljebäck vore inte kommunalråd i Västerås om han inte också framhöll effektivitetsargumentet: skolan kan utvecklas bättre och man spar pengar.Moderaten Tomas Salzmann är än tydligare: I ett debattinlägg skriver han att 40–50 miljoner kronor sparas när Proaros ledning tas bort.

Alltså infördes beställar-utförarorganisationen för att få bättre ekonomi och demokrati och nu ska den skrotas för att få bättre ekonomi och demokrati!

Tredje vågen: Inga nämnder

En tredje våg av manipulationer med den politiska organisationen innebär att de ämnesvisa facknämnderna läggs ned och ersätts med utskott i kommunstyrelsen. Surahammar var en kommun som var tidigt ute med en sådan organisation. Allehanda stolligheter infördes som skulle förbättra Surabornas lokaldemokrati. Förstås finns organisationen numera inte kvar.

Enligt en rapport från Förvaltningshögskolan (Karlsson m fl 2009) hade 24 kommuner år 2008 infört en sådan organisation. En av dessa är Skinnskattebergs kommun. Motiven för att ha en organisation utan ämnesvisa facknämnder skiftar. Forskarna specialstuderade 14 av dessa kommuner. De motiv som oftast nämndes var i tur och ordning ”att vitalisera fullmäktige”, ”att förbättra demokratin allmänt”, ”helhetssyn” och ”att skapa tydligare ansvarsstruktur”. Det tycks med andra ord mest handla om demokratimålet, men i motivbilden finns också renodlade effektivitetsargument som ”att förbättra den kommunala verksamhetens kvalitet”, ”öka samordningen mellan kommunala verksamheter” och ”spara pengar”.

Ett annat typiskt drag för egentligen alla de här organisationsreformerna är, att man anser sig vara ganska unika; det är i den egna kommunen som denna speciella form för organisation har utvecklats. Det är förstås inte så. När det gäller den ”tredje vågen” – att avskaffa nämnderna – så har modellen långt tidigare tillämpats i norska kommuner där syftet framförallt varit att åstadkomma helhetssyn och att politiken ska styras av mål och visioner och inte plottra med detaljer.

Varför kroknar de nya organisationsmodellerna?

Rent allmänt kan man säga att de olika organisatoriska modeflugorna visst har åstadkommit förändringar i hur politikerna beter sig. Däremot är det inte alltid som förändringarna har varit i linje med vad man har förväntat sig från början och vad som varit målen med omorganisationen. Däremot har det i alla fallen varit i stort sett omöjligt att konstatera att den förändrade politiska organisationen skulle ha lett till förbättrad lokaldemokrati i meningen att medborgarna skulle ha blivit mer aktiva och engagerade.

Den brutala sanningen är förmodligen att om man ändrar organisationen på rådhuset, så får man förändringar i rådhuset, men knappast utanför rådhuset. Medborgarna i gemen struntar huvudsakligen i hur politikerna organiserar sig. Eftersom det för de flesta reformatorer har känts lite futtigt att ha ändrat beteende på rådhuset som mål, har man haft mer vidlyftiga demokratimål för sina reformer. Och eftersom dessa inte uppnåtts så framstår reformerna som praktfulla fiaskon.

Detta är förmodligen en av orsakerna till att intresset för en organisatorisk modefluga efter ett tag ebbar ut. En annan orsak är att inte ens de interna konsekvenserna alltid har blivit de som man förväntat sig eftersom man vanligen inte har tagit hänsyn till partipolitikens egen logik. Ett viktigt inslag i både beställar-utförarmodellen och modellen utan facknämnder är t ex att politikerna ska ägna sig åt mål och inte syssla med detaljer. Nu är det emellertid så att det är detaljerna som medborgarna är intresserade av. Den politiker som kan styra detaljerna har goda chanser att bli omtyckt och få röster.

När jag har haft föredrag för kommunalpolitiker har jag ibland ställt den lite retoriska frågan ”är det någon som någonsin blivit uppringd av en medborgare som vill påverka en målformulering”. Hittills har ingen politiker svarat ja på den frågan.

Ett tredje skäl till avsvalnande intresse är den pendelrörelse som många tyckt sig kunna iaktta i organisationsreformer. En reform med ett bestämt syfte renodlas, varvid dess nackdelar framträder tydligt. Så småningom blir nackdelarna så besvärade att man tvingas göra en motreform. Efter en tid framtvingar den renodlade motreformen en motmotreform där man återgår till den första reformen. Och så vidare pendlar organisationen mellan motpoler i all evighet.

Referens

David Karlsson, Olof Rommel & Johan Svensson (2009) Alternativa politiska organisationer

En studie om kommuner som avskaffar sina facknämnderoch inrättar fullmäktigeberedningar och styrelseutskott Stockholm: Sveriges Kommuner och Landsting