Än slank det hit och än slank det dit

Och än slank det ned i diket

Nu sjunger ProAros på sista versen. Kommunfullmäktige i Västerås beslöt i våras att kommunens egen utförarorganisation ProAros inte längre skulle ansvara för skolan. Det ska istället de gamla före detta beställarnämnderna göra. Beställar-utförarorganisationen i Västerås infördes med buller och bång för 20 år sedan. De partier som en gång tog initiativet tar nu sin hand ifrån sin egen skapelse – åtminstone vad gäller styrningen av skolan. Andra stora förändringar i kommunernas politiska organisation som på det här sättet efter ett antal år har spelat ut sin roll är kommundelsnämnder och systemet där facknämnder ersätts med utskott i kommunstyrelsen.

Huvudingredienserna i den politiska organisationen i kommunerna är fullmäktige som är det beslutande organet (kommunens ”riksdag”), kommunstyrelsen och nämnderna. Styrelsen och nämnderna som vanligen organiseras efter olika ämnesområden (som skola, social, teknik o s v) har dels till uppgift att förebereda fullmäktiges beslut, dels att fungera som styrelser för de olika professionella förvaltningarna.

Sedan 1970-talet har ett flertal variationer på det här temat provats i kommunerna. Förändringarna har genomgående motiverats med att demokratin skulle förbättras och att verksamheten skulle bli effektivare. Mixen mellan dessa båda motiv har varit lite olika, både mellan de olika reformerna och mellan olika kommuner. Men ”mer demokrati” och ”mer effektivitet” har alltid funnits med.

Första vågen: Kommundelsnämnder

Den första vågen som startade redan i slutet av 1970-talet var kommundelsnämnderna. Nu skulle indelningsgrunden för nämndapparaten inte längre vara ämnesvis, utan istället geografisk. Det skulle i varje kommundel finnas en nämnd med ansvar för, om inte all, så i alla fall många olika verksamheter. Det var en väldig entusiasm för kommundelsnämnderna vid den tiden. Snart sagt alla skulle ha sådana, men det blev bara ett tjugotal och så småningom svalnade entusiasmen och man började lägga ned. Nu finns bara en handfull kommuner med kommundelsnämnder kvar.

Kommundelsnämnderna illustrerar fint hur de olika motiven kunde användas. Huvudmotivet var ”mer demokrati”. Hur detta skulle uppnås var dock höljt i dunkel. Till exempel tillät man inte kommundelarnas väljare att välja kommundelsnämnder. Det gjorde istället fullmäktige med resultatet att alla kommundelar fick samma partipolitiska sammansättning oavsett hur väljarna i kommundelen röstade. Storstäderna var sena med införandet – det kom först mot slutet av 1980-talet och början av 1990-talet. Vid sidan om demokratiargumentet anfördes också att det skulle bli effektivare. I t ex Stockholm infördes stadsdelsnämnder med argumentet att staden skulle (också det på något gåtfullt sätt) spara miljonbelopp på dem. Ungefär samtidigt fanns det kommuner som länge haft kommundelsnämnder som lade ned dem. För att spara pengar!

Andra vågen: Beställar-utförarmodellen

När man tröttnat på kommundelsnämnderna kom beställar-utförarmodellen. Det skulle finnas en uppsättning politiska nämnder som skulle beställa utförandet av verksamheten från en annan uppsättning politiska nämnder. Stor energi las ned på att skriva låtsasavtal mellan olika delar av samma kommun. Västerås var en kommun som mycket konsekvent införde beställar-utförarorganisationen. Utförarorganisationen ProAros skapade för att sköta hela den så kallade mjuka sektorn – d v s skola, socialtjänst, kultur och fritid. Bakom reformen låg framförallt Socialdemokraterna under ledning av kommunalrådet Åke Hillman. Hillman och socialdemokraterna var mest intresserade av effektivitetsmålet. Demokrati har aldrig varit något som särskilt mycket har intresserat de styrande i Västerås. Men nu tycks ProAros närma sig vägs ände. Och det är socialdemokraterna som går i bräschen för avskaffandet.

”Blir tydligare. Medborgarna måste veta vem de ska vända sig till med frågor om skolan. Det blir lättare utan Proaros,” säger kommunalrådet Anders Teljebäck (S) i en intervju i VLT.

Det är tydligt att det är demokratimålet som kommunalrådet syftar på. Medborgarna ska veta vem det är som har ansvaret för skolan så att de kan ha en möjlighet att påverka. Men Teljebäck vore inte kommunalråd i Västerås om han inte också framhöll effektivitetsargumentet: skolan kan utvecklas bättre och man spar pengar.Moderaten Tomas Salzmann är än tydligare: I ett debattinlägg skriver han att 40–50 miljoner kronor sparas när Proaros ledning tas bort.

Alltså infördes beställar-utförarorganisationen för att få bättre ekonomi och demokrati och nu ska den skrotas för att få bättre ekonomi och demokrati!

Tredje vågen: Inga nämnder

En tredje våg av manipulationer med den politiska organisationen innebär att de ämnesvisa facknämnderna läggs ned och ersätts med utskott i kommunstyrelsen. Surahammar var en kommun som var tidigt ute med en sådan organisation. Allehanda stolligheter infördes som skulle förbättra Surabornas lokaldemokrati. Förstås finns organisationen numera inte kvar.

Enligt en rapport från Förvaltningshögskolan (Karlsson m fl 2009) hade 24 kommuner år 2008 infört en sådan organisation. En av dessa är Skinnskattebergs kommun. Motiven för att ha en organisation utan ämnesvisa facknämnder skiftar. Forskarna specialstuderade 14 av dessa kommuner. De motiv som oftast nämndes var i tur och ordning ”att vitalisera fullmäktige”, ”att förbättra demokratin allmänt”, ”helhetssyn” och ”att skapa tydligare ansvarsstruktur”. Det tycks med andra ord mest handla om demokratimålet, men i motivbilden finns också renodlade effektivitetsargument som ”att förbättra den kommunala verksamhetens kvalitet”, ”öka samordningen mellan kommunala verksamheter” och ”spara pengar”.

Ett annat typiskt drag för egentligen alla de här organisationsreformerna är, att man anser sig vara ganska unika; det är i den egna kommunen som denna speciella form för organisation har utvecklats. Det är förstås inte så. När det gäller den ”tredje vågen” – att avskaffa nämnderna – så har modellen långt tidigare tillämpats i norska kommuner där syftet framförallt varit att åstadkomma helhetssyn och att politiken ska styras av mål och visioner och inte plottra med detaljer.

Varför kroknar de nya organisationsmodellerna?

Rent allmänt kan man säga att de olika organisatoriska modeflugorna visst har åstadkommit förändringar i hur politikerna beter sig. Däremot är det inte alltid som förändringarna har varit i linje med vad man har förväntat sig från början och vad som varit målen med omorganisationen. Däremot har det i alla fallen varit i stort sett omöjligt att konstatera att den förändrade politiska organisationen skulle ha lett till förbättrad lokaldemokrati i meningen att medborgarna skulle ha blivit mer aktiva och engagerade.

Den brutala sanningen är förmodligen att om man ändrar organisationen på rådhuset, så får man förändringar i rådhuset, men knappast utanför rådhuset. Medborgarna i gemen struntar huvudsakligen i hur politikerna organiserar sig. Eftersom det för de flesta reformatorer har känts lite futtigt att ha ändrat beteende på rådhuset som mål, har man haft mer vidlyftiga demokratimål för sina reformer. Och eftersom dessa inte uppnåtts så framstår reformerna som praktfulla fiaskon.

Detta är förmodligen en av orsakerna till att intresset för en organisatorisk modefluga efter ett tag ebbar ut. En annan orsak är att inte ens de interna konsekvenserna alltid har blivit de som man förväntat sig eftersom man vanligen inte har tagit hänsyn till partipolitikens egen logik. Ett viktigt inslag i både beställar-utförarmodellen och modellen utan facknämnder är t ex att politikerna ska ägna sig åt mål och inte syssla med detaljer. Nu är det emellertid så att det är detaljerna som medborgarna är intresserade av. Den politiker som kan styra detaljerna har goda chanser att bli omtyckt och få röster.

När jag har haft föredrag för kommunalpolitiker har jag ibland ställt den lite retoriska frågan ”är det någon som någonsin blivit uppringd av en medborgare som vill påverka en målformulering”. Hittills har ingen politiker svarat ja på den frågan.

Ett tredje skäl till avsvalnande intresse är den pendelrörelse som många tyckt sig kunna iaktta i organisationsreformer. En reform med ett bestämt syfte renodlas, varvid dess nackdelar framträder tydligt. Så småningom blir nackdelarna så besvärade att man tvingas göra en motreform. Efter en tid framtvingar den renodlade motreformen en motmotreform där man återgår till den första reformen. Och så vidare pendlar organisationen mellan motpoler i all evighet.

Referens

David Karlsson, Olof Rommel & Johan Svensson (2009) Alternativa politiska organisationer

En studie om kommuner som avskaffar sina facknämnderoch inrättar fullmäktigeberedningar och styrelseutskott Stockholm: Sveriges Kommuner och Landsting