Staten vill helst slå ihop små kommuner. Det har man gjort
två gånger förut. Först var det 1952 när antalet kommuner minskade från
2 498 till 1 037, alltså en minskning med 43 procent. På 1970-talet
var det dags igen. Reformen avsågs, till skillnad från 1952, till en början
vara frivillig. Men sammanslagningarna avstannade och då beslöts att reformen
skulle fullbordas med tvång. Dom 1 037 kommunerna hade nu blivit 277
stycken; en minskning med hela 89 procent.
I nuvarande Västmanlands län fanns före 1952 67 kommuner.
Efter 1952 års reform hade antalet minskat till 28 för att efter
70-talsreformen landa på 11 kommuner. Efter det har Heby bytt län 2007, vilket
gör att Västmanlands län idag består av 10 kommuner.
Motiven till båda reformerna var desamma. Dom många små
kommunerna hade inte resurser att utföra dom uppgifter som lades på dom. Det
fanns inte ekonomiska resurser. Det var svårt att rekrytera kompetent personal.
Man hade inte tillräckligt med uppgifter för att sysselsättas specialister.
Resonemangen är dom samma idag.
Rikspolitikerna tycker att det är olustigt med en
tvångsmässig sammanslagning. Det har visat sig att det ofta blir starka
reaktioner ute i bygderna. Det gör att det uppstår sprickor i partierna. Både
väljare och lokala politiker tar avstånd från sina partikompisar i Stockholm.
Dom vill därför helst se att man kan komma fram med frivillighet, trots att det
inte lyckades något vidare på 70-talet.
Regeringen tillkallade därför en utredare – sossen och
västmanlänningen Sven-Erik Österberg – med uppdrag att se om det skulle gå att
genomföra frivilliga sammanslagningar. Svaret blev ett rungande nej! Intresset
för frivilliga sammanslagningar var noll. Istället förordades mer intensifierat
samarbete mellan kommunerna. Detta borde bedrivas inom geografiskt sammanhållna
områden. Österbergs förhoppning var förmodligen att dom inom sådana
samverkansområden skulle bli så vana vid att arbeta tillsammans, att dom så
småningom skulle bli mer positivt inställda till en sammanslagning.
Om det ser ut som om
frivilliglinjen är körd öppnar det för en tvångsmässig reform
Det finns en lätt doft från 70-talet över lösningen. Staten
delade då in landet i ”kommunblock” med syfte att nya frivilligt sammanslagna
kommuner skulle bli av i kommunblocken. Det gick lite sisådär. Till slut blev
man tvungna att slutföra reformen med tvång. Men om det nu ser ut som om
frivilliglinjen är körd, så öppnar det för en ny tvångsmässig reform för den
eller dom regeringar som är angelägna om att få färre och större kommuner.
Envist nej till frivillighet blir då istället en dörröppnare för tvång.
Det finns ganska många exempel på sådana reformer ute i
Europa. Under perioden 2004 – 2016 minskade antalet kommuner med 60 - 93
procent i Georgien, Albanien, Lettland, Grekland och Danmark. Minskningar av
antal kommuner var 20 – 47 procent i Turkiet, Finland, Moldavien, Island,
Portugal, Serbien och Schweiz. Dom ganska stora, få och ekonomiskt slagkraftiga
kommuner som svenskarna hade åstadkommit på 70-talet hade halkat ned en hel del
på rankinglistorna. Det måste vara en nesa för dom alltid lika duktiga
beslutsfattare och centralbyråkrater vi håller oss med.
Med en genomsnittlig kommunstorlek på 30 000 invånare
låg Sverige 2002 på femte plats efter Storbritannien (126 000, hoppsan),
Litauen, Serbien-Montenegro och Bulgarien. Inte några strålande förebilder före
dom stora, starka och självstyrande svenska kommunerna. Men man kan väl alltid
trösta sig med att dom drygt 36 000 franska kommunerna (varav en handfull
helt saknar invånare) har en genomsnittlig storlek på 1 500 invånare.
I det fortsatta ska jag granska dom tio kommunerna i
Västmanlands län, för att göra en bedömning av vilka chanser dom har att
överleva en ny tvångsmässig Stockholmsdirigerad indelningsreform. Jag ska då
granska fyra olika aspekter:
Finansiell stress.
Hur troligt är det att man klarar att bibehålla omfattningen och kvalitén på
serviceutbudet?
Befolkningsunderlaget.
Är kommunen stor eller liten? Minskar eller ökar den trendmässigt?
Vilja och förmåga att
samarbeta. Deltar kommunen i olika samarbeten med andra kommuner, och
sträcker den sig därmed efter den räddningsplanka undan nedläggning som
erbjuds?
Politisk
handlingskraft. Är det politiska styret någotsånär stabilt eller ägnar
partierna sig mest åt maktstrider och täta regeringskriser?
Krisens tecken
Finansiell stress
Den danske statsvetaren Poul Erik Mouritzen konstruerade
inom ramen för det internationella forskningsprojektet Fiscal Austerity and Urban Innovation (1992) ett operationellt mått
på dom finansiella påfrestningar som kommuner utsattes för. Han kallade måttet fiscal stress, eller egentligen fiscal slack eftersom låga värden
betecknade en finansiellt stressad kommun, och höga värden en mindre stressad
kommun
Fiscal stress beräknas genom att
man dividerar förändringen i reala intäkter (skatteintäkter och generella
statsbidrag) mellan två tidpunkter och förändringen i ”beroende befolkning”
(barn, unga, gamla) under samma tidsperiod. Om måttet blir under 100 råder
finansiell stress, d v s intäkterna ökar procentuellt mindre än den beroende
befolkningen. Omvänt gäller att om måttet är över 100 är det ett tecken på mer
avslappnad finansiell slack.
Beräknat på Västmanlands läns tio
kommuner för perioden 2023 – 2024 framträder en bild, där egentligen bara en
kommun är finansiellt stressad. I Skinnskattebergs kommun blir stressmåttet 91,
medan dom övriga kommunerna befinner sig på en betryggande slack-nivå på 105 –
115.
Liten och krympande folkmängd
Småkommunproblemet
handlar om litenheten, som gör det oroproportionerligt dyrt att hålla sig med
olika slags verksamheter, och även att rekrytera och behålla kompetent personal
för olika specialfunktioner. Men det handlar också om befolkningsutvecklingen.
För krympande kommuner tilltar litenhetsproblemen över tid. Det är detta som
har föranlett dom stora sammanslagningarna på 1950- och 1970-talen.
När
vi fördelar dom tio kommunerna i Västmanlands län över dom två dimensionerna
folkmängd och befolkningsförändring i det långa tidsperspektivet 1968 – 2022
får vi den här bilden:
Alla kommuner utom Kungsör, Sala och residensstaden Västerås
minskade sin befolkning under åren 1968 – 2022. Norberg och Skinnskatteberg är
väl dom kommuner som ligger i riskzonen eftersom dom inte bara krymper, utan
krymper från en låg nivå. Även Fagersta visar en kraftig folkminskning, men
tillhör fortfarande dom mellanstora kommunerna.
Oförmåga att
samarbeta
Viljan och förmågan att samarbeta har länge, senast i den
Österbergska utredningen (2024) utpekats som alternativet till sammanslagning
av kommuner. Dom offentligrättsligt reglerade samarbetsformerna är
kommunalförbund och gemensamma nämnder. Något centralt register över dessa
finns inte. Jag har därför gått på dom tio kommunernas hemsidor och dom
samarbeten som räknas upp där. Jag har inte räknat kommunalförbundet Vafab
miljö, där samtliga kommuner i länet är medlemmar, och inte heller den med
landstinget (”regionen”) gemensamma hjälpmedelsnämnden. Där är också alla
kommuner med.
Resultatet av inventeringen blir att framförallt Fagersta
och Norberg framstår som dom ivrigaste samarbetskommunerna med 5 – 6
medlemskap. Även Västerås ligger högt med 4 samarbeten. Sist med 0 – 1
samarbeten finner vi Skinnskatteberg och Sala med ett respektive inga
samarbeten. Skinnskattebergs enda deltagande handlar om att kommunen deltar i
en gemensam nämnd för löneadministration. En lite märklig iakttagelse är att
det tycks finnas ett samband (rxy=0,53) mellan fiscal slack och antal samarbeten. Alltså: dom kommuner som har
lägst värden på fiscal slack, alltså
även den enda kommunen med finansiell stress, har också det minsta antalet
samarbeten. Jag avstår från att spekulera om det också är ett orsakssamband.
Det blir en lång lista över verksamheter som kommunerna
samarbetar om: Det kan handla om olika administrativa tjänster, t ex IT,
upphandling, löneadministration, ekonomiförvaltning. Andra viktiga område är
räddningstjänst, kommunalteknik, myndighetsutövning inom miljö och bygg samt
överförmyndarverksamhet.
Bristande politisk
handlingskraft
Frågan som kan ställas är vad som är i fokus för det lokala
politiska systemet. Sysslar partierna och politikerna mest med att bevaka sina
maktpositioner eller ligger fokus på att lösa samhällsproblem? En indikator kan
vara förekomsten av förändringar i styrets partipolitiska sammansättning – det
som jag i ett annat sammanhang kallat för kommunala ”regeringskriser.” I en
undersökning jag gjorde 2015 av utvecklingen i 16 bergslagskommuner av
förekomsten av sådana ombildningar av styret under perioden 1970 – 2014 kom
Skinnskatteberg i topp med sex ombildningar. Övriga kommuner i Västmanlands län
i inventeringen var Norberg med 5 ombildningar, Fagersta och Surahammar (3) och
Hallstahammar (1).
Även i den senare utvecklingen i samband med och efter valet
2022 framstår Skinnskatteberg som särskilt politiskt turbulent. Det är inte
orimligt att föreställa sig att dessa stridigheter om makten och positioner
kräver så mycket kraft att det inte blir så mycket kvar för sakfrågorna, som
istället överlåts åt förvaltningen att försöka ta itu med.
Kommuner i riskzonen
När man sammanfattar dom fem kriterierna i U-kommunerna
framstår Arboga, Hallstahammar, Köping, Surahammar och Västerås som dom
kommuner som sitter säkra. Dom är inte finansiellt stressade, deltar i olika
samarbeten, relativt stor befolkning som ökar eller krymper i måttlig
utsträckning och dom är inte särskilt politiskt turbulenta.
I riskzonen befinner sig framförallt Norberg och
Skinnskatteberg. I just Skinnskattebergs fall ringer alla varningsklockor:
finansiellt stressad, samarbetsovillig, liten och krympande befolkning och en
osannolik politiskt röra.
|
Finansiell stress
|
Samarbetar inte
|
Liten
|
Krympande
|
Politisk turbulens
|
Arboga
|
|
|
|
|
|
Hallstahammar
|
|
|
|
|
|
Köping
|
|
|
|
|
|
Surahammar
|
|
|
|
|
|
Västerås
|
|
|
|
|
|
Kungsör
|
|
|
JA
|
|
|
Fagersta
|
|
|
|
JA
|
|
Sala
|
|
JA
|
|
|
|
Norberg
|
|
|
JA
|
JA
|
JA
|
Skinnskatteberg
|
JA
|
JA
|
JA
|
JA
|
JA
|
Vems fel är det?
Tre av kriskriterierna är relaterade till varandra. Det
gäller finansiell stress, litenheten och den krympande befolkningen. En
betydelsefull faktor bakom folkökningen både i landet som helhet och i kommunerna
under 2000-talet har varit invandringen. Födelsenettot har under åren 2000-2023
varit omkring 1 700 per år medan motsvarande tal för invandringsnettot har
varit drygt 55 000.
Befolkningens storlek,
tillväxt och den finansiella situationen påverkas positivt av invandringen
Det som numera kallas ”massinvandringen” har alltså medfört
att befolkningen har ökat. Bidraget har dessutom huvudsakligen bestått av
personer i arbetande åldrar. Även om olika slags diskriminering har gjort det
svårt för många invandrare att komma in på arbetsmarknaden, har det faktiskt
blivit lättare under senare år. Innebörden av detta är att det som Mouritzen
kallade ”beroende befolknings” andel av hela befolkningen har minskat. Detta är
den ena av dom faktorer som motverkar finansiell stress. Befolkningens storlek,
tillväxt och den finansiella situationen påverkas alltså positivt av
invandringen. Detta gäller generellt, men också i många kommuner.
Den åtstramning av invandringspolitiken som framförallt SD
av grumliga skäl har drivit har nu lett till en situation där alla partier
(utom Vänstern och Miljöpartiet) tävlar om vem som vill minska invandringen
mest. Genomförda policyförändringar har också haft effekt. Skillnaden mellan
invandrings- och födelsenettot - d v s invandringens bidrag till folkökningen -
har minskat från 90 000 år 2016 till 15 000 år 2023. Denna svenska
självskadepolitik har framförallt drivits centralt, och alltså utom kommunernas
kontroll. Men det är kommunerna och den välfärdsproduktion dom står för som drabbas.
Därigenom drivs utvecklingen mot en ny kommunal indelningsreform på.