Kommunnedläggningar vid horisonten?

Staten vill helst slå ihop små kommuner. Det har man gjort två gånger förut. Först var det 1952 när antalet kommuner minskade från 2 498 till 1 037, alltså en minskning med 43 procent. På 1970-talet var det dags igen. Reformen avsågs, till skillnad från 1952, till en början vara frivillig. Men sammanslagningarna avstannade och då beslöts att reformen skulle fullbordas med tvång. Dom 1 037 kommunerna hade nu blivit 277 stycken; en minskning med hela 89 procent.

I nuvarande Västmanlands län fanns före 1952 67 kommuner. Efter 1952 års reform hade antalet minskat till 28 för att efter 70-talsreformen landa på 11 kommuner. Efter det har Heby bytt län 2007, vilket gör att Västmanlands län idag består av 10 kommuner.

Motiven till båda reformerna var desamma. Dom många små kommunerna hade inte resurser att utföra dom uppgifter som lades på dom. Det fanns inte ekonomiska resurser. Det var svårt att rekrytera kompetent personal. Man hade inte tillräckligt med uppgifter för att sysselsättas specialister. Resonemangen är dom samma idag.

Rikspolitikerna tycker att det är olustigt med en tvångsmässig sammanslagning. Det har visat sig att det ofta blir starka reaktioner ute i bygderna. Det gör att det uppstår sprickor i partierna. Både väljare och lokala politiker tar avstånd från sina partikompisar i Stockholm. Dom vill därför helst se att man kan komma fram med frivillighet, trots att det inte lyckades något vidare på 70-talet.

Regeringen tillkallade därför en utredare – sossen och västmanlänningen Sven-Erik Österberg – med uppdrag att se om det skulle gå att genomföra frivilliga sammanslagningar. Svaret blev ett rungande nej! Intresset för frivilliga sammanslagningar var noll. Istället förordades mer intensifierat samarbete mellan kommunerna. Detta borde bedrivas inom geografiskt sammanhållna områden. Österbergs förhoppning var förmodligen att dom inom sådana samverkansområden skulle bli så vana vid att arbeta tillsammans, att dom så småningom skulle bli mer positivt inställda till en sammanslagning.

Om det ser ut som om frivilliglinjen är körd öppnar det för en tvångsmässig reform

Det finns en lätt doft från 70-talet över lösningen. Staten delade då in landet i ”kommunblock” med syfte att nya frivilligt sammanslagna kommuner skulle bli av i kommunblocken. Det gick lite sisådär. Till slut blev man tvungna att slutföra reformen med tvång. Men om det nu ser ut som om frivilliglinjen är körd, så öppnar det för en ny tvångsmässig reform för den eller dom regeringar som är angelägna om att få färre och större kommuner. Envist nej till frivillighet blir då istället en dörröppnare för tvång.

Det finns ganska många exempel på sådana reformer ute i Europa. Under perioden 2004 – 2016 minskade antalet kommuner med 60 - 93 procent i Georgien, Albanien, Lettland, Grekland och Danmark. Minskningar av antal kommuner var 20 – 47 procent i Turkiet, Finland, Moldavien, Island, Portugal, Serbien och Schweiz. Dom ganska stora, få och ekonomiskt slagkraftiga kommuner som svenskarna hade åstadkommit på 70-talet hade halkat ned en hel del på rankinglistorna. Det måste vara en nesa för dom alltid lika duktiga beslutsfattare och centralbyråkrater vi håller oss med.

Med en genomsnittlig kommunstorlek på 30 000 invånare låg Sverige 2002 på femte plats efter Storbritannien (126 000, hoppsan), Litauen, Serbien-Montenegro och Bulgarien. Inte några strålande förebilder före dom stora, starka och självstyrande svenska kommunerna. Men man kan väl alltid trösta sig med att dom drygt 36 000 franska kommunerna (varav en handfull helt saknar invånare) har en genomsnittlig storlek på 1 500 invånare.

I det fortsatta ska jag granska dom tio kommunerna i Västmanlands län, för att göra en bedömning av vilka chanser dom har att överleva en ny tvångsmässig Stockholmsdirigerad indelningsreform. Jag ska då granska fyra olika aspekter:

Finansiell stress. Hur troligt är det att man klarar att bibehålla omfattningen och kvalitén på serviceutbudet?

Befolkningsunderlaget. Är kommunen stor eller liten? Minskar eller ökar den trendmässigt?

Vilja och förmåga att samarbeta. Deltar kommunen i olika samarbeten med andra kommuner, och sträcker den sig därmed efter den räddningsplanka undan nedläggning som erbjuds?

Politisk handlingskraft. Är det politiska styret någotsånär stabilt eller ägnar partierna sig mest åt maktstrider och täta regeringskriser?

Krisens tecken

Finansiell stress

Den danske statsvetaren Poul Erik Mouritzen konstruerade inom ramen för det internationella forskningsprojektet Fiscal Austerity and Urban Innovation (1992) ett operationellt mått på dom finansiella påfrestningar som kommuner utsattes för. Han kallade måttet fiscal stress, eller egentligen fiscal slack eftersom låga värden betecknade en finansiellt stressad kommun, och höga värden en mindre stressad kommun

Fiscal stress beräknas genom att man dividerar förändringen i reala intäkter (skatteintäkter och generella statsbidrag) mellan två tidpunkter och förändringen i ”beroende befolkning” (barn, unga, gamla) under samma tidsperiod. Om måttet blir under 100 råder finansiell stress, d v s intäkterna ökar procentuellt mindre än den beroende befolkningen. Omvänt gäller att om måttet är över 100 är det ett tecken på mer avslappnad finansiell slack.

Beräknat på Västmanlands läns tio kommuner för perioden 2023 – 2024 framträder en bild, där egentligen bara en kommun är finansiellt stressad. I Skinnskattebergs kommun blir stressmåttet 91, medan dom övriga kommunerna befinner sig på en betryggande slack-nivå på 105 – 115.

Liten och krympande folkmängd

Småkommunproblemet handlar om litenheten, som gör det oroproportionerligt dyrt att hålla sig med olika slags verksamheter, och även att rekrytera och behålla kompetent personal för olika specialfunktioner. Men det handlar också om befolkningsutvecklingen. För krympande kommuner tilltar litenhetsproblemen över tid. Det är detta som har föranlett dom stora sammanslagningarna på 1950- och 1970-talen.

När vi fördelar dom tio kommunerna i Västmanlands län över dom två dimensionerna folkmängd och befolkningsförändring i det långa tidsperspektivet 1968 – 2022 får vi den här bilden:

Alla kommuner utom Kungsör, Sala och residensstaden Västerås minskade sin befolkning under åren 1968 – 2022. Norberg och Skinnskatteberg är väl dom kommuner som ligger i riskzonen eftersom dom inte bara krymper, utan krymper från en låg nivå. Även Fagersta visar en kraftig folkminskning, men tillhör fortfarande dom mellanstora kommunerna.

Oförmåga att samarbeta

Viljan och förmågan att samarbeta har länge, senast i den Österbergska utredningen (2024) utpekats som alternativet till sammanslagning av kommuner. Dom offentligrättsligt reglerade samarbetsformerna är kommunalförbund och gemensamma nämnder. Något centralt register över dessa finns inte. Jag har därför gått på dom tio kommunernas hemsidor och dom samarbeten som räknas upp där. Jag har inte räknat kommunalförbundet Vafab miljö, där samtliga kommuner i länet är medlemmar, och inte heller den med landstinget (”regionen”) gemensamma hjälpmedelsnämnden. Där är också alla kommuner med.

Resultatet av inventeringen blir att framförallt Fagersta och Norberg framstår som dom ivrigaste samarbetskommunerna med 5 – 6 medlemskap. Även Västerås ligger högt med 4 samarbeten. Sist med 0 – 1 samarbeten finner vi Skinnskatteberg och Sala med ett respektive inga samarbeten. Skinnskattebergs enda deltagande handlar om att kommunen deltar i en gemensam nämnd för löneadministration. En lite märklig iakttagelse är att det tycks finnas ett samband (r_xy=0,53) mellan fiscal slack och antal samarbeten. Alltså: dom kommuner som har lägst värden på fiscal slack, alltså även den enda kommunen med finansiell stress, har också det minsta antalet samarbeten. Jag avstår från att spekulera om det också är ett orsakssamband.

Det blir en lång lista över verksamheter som kommunerna samarbetar om: Det kan handla om olika administrativa tjänster, t ex IT, upphandling, löneadministration, ekonomiförvaltning. Andra viktiga område är räddningstjänst, kommunalteknik, myndighetsutövning inom miljö och bygg samt överförmyndarverksamhet.

Bristande politisk handlingskraft

Frågan som kan ställas är vad som är i fokus för det lokala politiska systemet. Sysslar partierna och politikerna mest med att bevaka sina maktpositioner eller ligger fokus på att lösa samhällsproblem? En indikator kan vara förekomsten av förändringar i styrets partipolitiska sammansättning – det som jag i ett annat sammanhang kallat för kommunala ”regeringskriser.” I en undersökning jag gjorde 2015 av utvecklingen i 16 bergslagskommuner av förekomsten av sådana ombildningar av styret under perioden 1970 – 2014 kom Skinnskatteberg i topp med sex ombildningar. Övriga kommuner i Västmanlands län i inventeringen var Norberg med 5 ombildningar, Fagersta och Surahammar (3) och Hallstahammar (1).

Även i den senare utvecklingen i samband med och efter valet 2022 framstår Skinnskatteberg som särskilt politiskt turbulent. Det är inte orimligt att föreställa sig att dessa stridigheter om makten och positioner kräver så mycket kraft att det inte blir så mycket kvar för sakfrågorna, som istället överlåts åt förvaltningen att försöka ta itu med.

Kommuner i riskzonen

När man sammanfattar dom fem kriterierna i U-kommunerna framstår Arboga, Hallstahammar, Köping, Surahammar och Västerås som dom kommuner som sitter säkra. Dom är inte finansiellt stressade, deltar i olika samarbeten, relativt stor befolkning som ökar eller krymper i måttlig utsträckning och dom är inte särskilt politiskt turbulenta.

I riskzonen befinner sig framförallt Norberg och Skinnskatteberg. I just Skinnskattebergs fall ringer alla varningsklockor: finansiellt stressad, samarbetsovillig, liten och krympande befolkning och en osannolik politiskt röra.

	Finansiell stress	Samarbetar inte	Liten	Krympande	Politisk turbulens
Arboga
Hallstahammar
Köping
Surahammar
Västerås
Kungsör			JA
Fagersta				JA
Sala		JA
Norberg			JA	JA	JA
Skinnskatteberg	JA	JA	JA	JA	JA

 

Vems fel är det?

Tre av kriskriterierna är relaterade till varandra. Det gäller finansiell stress, litenheten och den krympande befolkningen. En betydelsefull faktor bakom folkökningen både i landet som helhet och i kommunerna under 2000-talet har varit invandringen. Födelsenettot har under åren 2000-2023 varit omkring 1 700 per år medan motsvarande tal för invandringsnettot har varit drygt 55 000.

Befolkningens storlek, tillväxt och den finansiella situationen påverkas positivt av invandringen

Det som numera kallas ”massinvandringen” har alltså medfört att befolkningen har ökat. Bidraget har dessutom huvudsakligen bestått av personer i arbetande åldrar. Även om olika slags diskriminering har gjort det svårt för många invandrare att komma in på arbetsmarknaden, har det faktiskt blivit lättare under senare år. Innebörden av detta är att det som Mouritzen kallade ”beroende befolknings” andel av hela befolkningen har minskat. Detta är den ena av dom faktorer som motverkar finansiell stress. Befolkningens storlek, tillväxt och den finansiella situationen påverkas alltså positivt av invandringen. Detta gäller generellt, men också i många kommuner.

Den åtstramning av invandringspolitiken som framförallt SD av grumliga skäl har drivit har nu lett till en situation där alla partier (utom Vänstern och Miljöpartiet) tävlar om vem som vill minska invandringen mest. Genomförda policyförändringar har också haft effekt. Skillnaden mellan invandrings- och födelsenettot - d v s invandringens bidrag till folkökningen - har minskat från 90 000 år 2016 till 15 000 år 2023. Denna svenska självskadepolitik har framförallt drivits centralt, och alltså utom kommunernas kontroll. Men det är kommunerna och den välfärdsproduktion dom står för som drabbas. Därigenom drivs utvecklingen mot en ny kommunal indelningsreform på.