Sveriges dyraste kommunledning?

Har Skinnskattebergs kommun Sveriges dyraste kommunledning? Många har känt på sig att det är så, men frågan är svår att besvara, kanske omöjlig utan att genomföra ett stort och kostsamt forskningsprojekt. Men en sak framgår tydligt. När det gäller dom pengar som kommunen spenderar på löner till kommunledningens chefer, är Skinnskatteberg dyrast bland landets småkommuner, även när man tagit hänsyn till skillnaderna i kommunstorlek. Jag ska här visa att skillnaden mellan vad man borde förvänta sig av en kommun med drygt 4 000 invånare och vad som faktiskt läggs ut på chefslöner i kommunledningen är ungefär 1,5 miljoner kronor per år, eller ungefär 350 kronor per invånare, spädbarn inkluderade.

Men låt oss börja med frågan om vad kommunledningen kostar totalt, alltså inte bara chefslönerna. Kommunstyrelsen ansvarar för all kommunal verksamhet utom socialtjänsten, miljö- och byggnadskontoret, överförmyndaren och valnämnden. Dessa sorterar under egna politiska nämnder. Men skolan, tekniska kontoret, kultur och fritid och räddningstjänst ingår i kommunstyrelsens portfölj. Skolan och den tekniska sektorn sorterar under egna utskott i kommunstyrelsen.

Under det särskilda ledningsutskottet i kommunstyrelsen finns kommunchefen, kommungemensamma verksamheter (framförallt den politiska verksamheten), kultur- och fritid, personalchefen, kanslichefen, IT, räddningstjänsten och ekonomikontoret. Detta kan vara en avgränsning av ”kommunledningen”. Totalt kostar ledningsutskottets verksamheter ungefär 53 miljoner. Det är en avsevärd summa, men en del av detta tycker jag trots allt inte ska räknas till kommunledningen.

Om man räknar bort den politiska verksamheten, kultur- och fritid, IT, räddningstjänst och en del andra mindre poster blir det ungefär 18 miljoner kvar som man kan se som kostnaden för kommunledningen, det som mer direkt handlar om ledning och styrning av den kommunala organisationen och inte om dom tjänster som samma organisation producerar. Är 18 miljoner mycket eller lite?

För att få svar på den frågan måste man ha något att jämföra med. Hur är det i andra kommuner? Här har i alla fall jag gått bet. För det första finns det inte några publicerade data om vad kommunledningen kostar, varken i SCB:s statistikdatabas, som bygger på det årliga räkenskapssammandraget från kommunerna, eller i kommun- och landstingsdatabasen Kolada. För det andra finns det inte någon gemensam standard för vad som ingår i kommunledningen. Kommunerna organiserar sig olika och bokför sina kostnader olika. På dagens ståndpunkt går det inte att besvara frågan om 18 miljoner är mycket (för mycket, för lite).

Fokus på chefslöner

En del av frågan kan dock besvaras, nämligen hur mycket som satsas på löner för kommunledningens chefstjänstemän. I Skinnskattebergs kommun kan man med min egen avgränsning av vad som ingår i kommunledningen räkna följande chefer: Kommunchef, HR-chef (personalchef), ekonomichef, näringslivschef, och kanslichef. Dessa kostar tillsammans med påslag för sociala avgifter mm ungefär 6 miljoner om året, alltså i runda slängar en tredjedel av kostnaderna för kommunledningen.

Nu kan frågan omformuleras: Är det i jämförelse med andra kommuner mycket eller lite pengar som satsas på löner till kommunledningens chefer? Här finns ett rikstäckande underlag i översikter som tidningen Dagens Samhälle har publicerat där tidningen har samlat in uppgifter från landets alla kommuner.

Men, med vilka ska man jämföra. Kommunerna varierar i storlek från Dorotea i Lappland med 2 264 invånare till Stockholms stad med 998 335 invånare. Jag har tyckt att det är lämpligast att jämföra Skinnskatteberg med andra småkommuner. En orsak kan vara att kostnader för en viss verksamhet (t ex kommunledning) inte är direkt proportionell mot kommunens storlek. En bestämd verksamhet i en liten kommun kommer alltid att vara dyrare per invånare än i en stor kommun. Orsaken är förstås att det oavsett kommunens storlek alltid måste finnas något slags basorganisation. Jag ska senare i det här inlägget redovisa hur sambandet mellan lönesumman för kommunledningens chefer och kommunstorlek ser ut för kommuner med färre än 5 000 invånare. Det ska då visa sig att lönesumman ökar med ökande folkmängd, men den börjar inte på noll för en kommun utan invånare (om man nu kan föreställa sig en sådan). Kostnaden börjar istället på 214 000 kronor i månaden eller ungefär 2,5 miljoner årligen. Det kan ses som kostnaden för en liten kommuns basorganisation för kommunledning.

Jag bestämmer mig därför för att jämföra med dom 16 andra kommuner som har färre än 5 000 invånare. Skinnskattebergs kommun är med sina drygt 4 000 invånare faktiskt näst störst av dessa småkommuner.

Nu till nästa tekniska problem. Dagens Samhälle har inte lyckats få svar från alla 17 kommuner om lönen för dom fem chefstjänster som jag räknat till kommunledningen. Svarsbortfallet ser lite olika ut: För kommunchef, personalchef och ekonomichef finns svar från 15-16 kommuner, medan när det gäller näringslivschef och kanslichef bara finns svar från 6-8 av dom 17 kommunerna. Jag har antagit att när det gäller kommun-, personal- och ekonomichef, så är det tjänster som finns i alla kommunerna (kommunchef är faktiskt obligatoriskt), men av någon anledning har det inte gått att få fram löneuppgifter. En vanlig teknik vid få fall av saknade data är att man antar att man kan fylla på med medelvärdet för dom kategorier som har sådana luckor. Så har jag gjort för dom fem chefslönerna (av totalt 51) som saknades.

Annorlunda är det med kansli- och näringslivschef där uppgift saknas för 20 av 34 celler i matrisen. Jag har i dom fallen tolkat bristen på uppgifter så, att kommunen faktiskt inte håller sig med kansli- och/eller näringslivschef. Om dom uppgifter som dessa chefer antas sköta, faktiskt tas om hand, så ligger det på någon annans ansvar. I dessa 20 fall har jag då antagit att kostnaden är noll kronor.

Vad blir nu resultatet av allt detta. Vi ska börja med den totala kostnaden för kommunledningens chefspersoners löner inklusive påslag för sociala avgifter m m. Så här ser bilden ut. Kostnaden (staplarnas höjd) är månadskostnad i tusental kronor:

Här framstår saken som klar. Med sin månadskostnad på en halv miljon är Skinnskattebergs ledningskostnad rätt så omfattande. Det är med andra ord dyrt. Men, som jag nyss nämnde är ju Skinnskatteberg näst störst av småkommunerna. Det kanske är så, att den dyrbara ledningen av Skinnskattebergs kommun beror på kommunens storlek. Men å andra sidan kunde jag ju konstatera att minst av alla landets 290 kommuner är Dorotea, som inte har den minsta kostnaden utan befinner sig någonstans i mitten av småkommunligan.

Jag ska därför nu se lite närmare på sambandet mellan kommunstorlek och chefslöner. Det sambandet kan illustreras med ett prickdiagram i ett koordinatsystem med lönesumman på den vertikala axeln och invånarantalet på den horisontella. Varje kommun blir då en prick på den tvådimensionella ytan.

Den svagt sluttande linjen är en regressionslinje som bäst beskriver punktsvärmen. Här kan man avläsa vilket värde på lönesumman till kommunledningens chefer man borde vänta sig för en kommun med en viss storlek. Skillnaden mellan denna förväntade lönesumma och den faktiska (som framgår av hur högt kommunens prick befinner sig på den vertikala axeln) kallas residual. Om pricken ligger över linjen är residualen positiv, d v s kommunen spenderar mer än förväntat. Om pricken däremot är under linjen är residualen negativ; kommunen spenderar mindre än väntat. Som det framgår av figuren befinner sig Skinnskattebergs kommun högt över det förväntade värdet. I stapeldiagrammet här nedan har jag beräknat residualerna för alla dom 17 småkommunerna.

Hoppsan! Nu hamnar Skinnskattebergs kommun i topp. Här spenderar man ungefär 1,5 miljon kronor mer i löner till kommunledningens chefer än vad man skulle ha förväntat sig utifrån kommunens storlek. Här tycks man kosta på sig chefer i kommunledningen som kostar ungefär 30 procent mer än vad som kunde förväntas med tanke på kommunens storlek.

Varför så dyrt?

Vad kan nu detta bero på? En förklaring kan förstås vara att den politiska ledningen tycker att det är viktigt att kommunen har en bra tjänstemannaledning. Det är något man prioriterar, och då får man satsa mer resurser. Att kommunen behöver en stark ledning är uppenbart. Problemen är tydliga: mångmiljonunderskott år efter år, en budget som inte fungerar som styrmedel, en dysfunktionell politisk ledning, beslut fattas och genomförs på lagvidrigt sätt samtidigt som fullmäktigebeslut nonchaleras och förhalas. Man kan förstå att det behövs en tjänstemannaledning med dom skarpaste hjärnorna. Och det kostar. Eller som det legendariska M-kommunalrådet Göran Holm i Vellinge drastiskt uttryckte det: ”Om man betalar med nötter så får man apor”.

Problemet är väl bara att kommunens politiska och ekonomiska bekymmer inte är nya, och inte heller prioriteringen av den administrativa kommunledningen. Och det har tydligen inte hjälpt. Den rationella förklaringen att politikerna i ljuset av den ständigt pågående krisen velat satsa på en stark, kompetent och dyr administrativ kommunledning kan kanske dras i tvivelsmål.

Kan det finnas andra förklaringar till varför det blir så dyrt? Ekonomer laborerar ibland med begreppet X-ineffektivitet. Begreppet lanserades av Harvardprofessorn Harvey Leibenstein redan 1966. X-ineffektivitet skiljer sig från andra effektivitetsbegrepp som ofta handlar om förhållandet mellan det värde en process ger i förhållande till dom insatta resurserna.

X-ineffektivitet fokuserar på organisationens inre styrning och leder till högre kostnader för att man inte producerar så effektivt som det vore möjligt med dom tillgängliga resurserna. Orsaker kan vara brist på motivation, dålig styrning och organisatorisk slapphet. I X-ineffektivitet kan ingå slösaktighet, som att man bibehåller alltför stor kapacitet, lyxiga fördelar för chefer och politiska påtryckningar.

En X-ineffektiv organisation låter så att säga bara pengar rinna mellan fingrarna, utan att någon riktigt vet vart dom tagit vägen. Man kommer osökt att tänka på serien om systrarna Spara och Slösa i Sparbankens barntidning Lyckoslanten 1926 - 1963. Slösa gör av med alla sina pengar på onödigheter utan att riktigt kunna redogöra för hur det har gått till, medan den mer ocoola Spara håller igen och spar för att få ekonomin att gå ihop och få till det hon verkligen vill ha.

I en undersökning av X-ineffektivitet i dom nederländska kommunerna (Bikker & van der Linde, 2016) kom det fram att mest drabbade av X-ineffektivitet, Slösa-syndromet, var små kommuner (under 9 800 invånare). Kanske kan en förklaring vara att dom små kommunerna har svårt att hävda sig i konkurrensen om dom skarpaste hjärnorna och att hänga med i utvecklingen av nya tekniker.

Ansvaret för att ledningen av kommunen inte fungerar optimalt har förstås politikerna. Jag säger inte att det är dom tjänstemän som rekryterats med hjälp av pengar istället för med nötter som är grunden till dysfunktionaliteten. Politikerna får helt enkelt rycka upp sig. Klarar dom inte det, så får man byta ut dom. Det är finessen med demokratin att den möjligheten finns.

                            296 dagar kvar