Nya storregioner? Sluta skylla på Oxenstierna

Häromsistens presenterade Indelningskommittén ett diskussionsunderlag i form av en Sverigekarta med en ny regionindelning. Under buller och bång meddelade media att nu var det klart hur Sverige skulle delas in i nya storregioner. Trots att regionfrågan har stått på den politiska dagordningen i femtio år presenteras detta som en nyhet och något som nu är beslutat. Historielösheten är bedövande.

I själva verket är det två frågeställningar som har tvinnats ihop i regionfrågan. Det handlar dels om vem det är som ska ha ansvaret för samhällsplaneringen på regional nivå – ska det vara staten, framförallt företrädd av länsstyrelserna, eller ska det vara något slags kommuner (landstingen, kommunalförbund eller ”regionkommuner”)? Den andra frågeställningen handlar om hur indelningen ska se ut: ska länen slås samman, i så fall vem ska kampera med vem och hur många nya regioner ska det bli?

Hur skulle storstadsregionerna organiseras?

I början låg intresset på indelningsfrågan. Det handlade framförallt om hur storstadsregionerna borde organiseras. Stockholmsregionen var delad mellan Stockholms län med eget landsting och länsstyrelse medan Stockholms stad utgjorde ett eget län styrt av en överståthållare och staden stod också utanför landstinget. I Göteborgsregionen fanns tre länsstyrelser – Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs län och Hallands län och tre landsting plus den landstingsfria Göteborgs stad.

1959 tillsattes Länsindelningsutredningen som i sitt betänkande 1962 föreslog nya indelningar i storstadsområdena. Utredandet fortsatte i 1963 års Länsindelningsutredning. Denna gav sig även på länen utanför storstadsområdena med ett förslag 1967 om en minskning av antalet län från 24 till 15.

I Stockholm blev det så småningom förändringar, 1966 i form av ett kommunalförbund och 1971 så att Stockholms stad kom att ingå i landstinget – det så kallade ”storlandstinget”. I Göteborg hände inget på ytterligare sisådär 20 år. I övriga landet ingenting.

Diskussionen om länsdemokrati

Också frågan om uppgiftsfördelningen mellan staten och landstingen drog igång på på 1960-talet. Det var först på 1990-talet som de båda frågeställningarna kom att kopplas ihop 1964 tillsattes Länsdemokratiutredningen som i sitt betänkande 1968 föreslog att tyngdpunkten skulle förskjutas till landstingen. Det borde vara landstingen och inte länsstyrelserna som skulle ha ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken. Någon ändrad fördelning av uppgifter blev det dock aldrig. Istället tillsattes 1970 nästa utredning Länsberedningen. I betänkandet 1974 slog pendeln åt andra hållet: Samhällsplanering och utvecklingspolitik borde vara en uppgift för länsstyrelsen. Slutsatsen var med andra ord precis den motsatta mot den förra utredningen. För att blidka landstingsanhängarna föreslogs att landstingen skulle få välja hälften av ledamöterna i länsstyrelsernas styrelser.

1976 blev det regeringsskifte och den nya borgerliga regeringen drev igenom att landstingen skulle få tillsätta hela länsstyrelsernas styrelser.  Det blev på så sätt en kompromiss: Staten behöll uppgifterna men landstingen fick inflytande i de statliga organen. Men om nån trodde att det var klart med det så hade hen fel. Redan hösten 1976 tillsatte den borgerliga regeringen nästa utredning Länsdemokratikommittén. Betänkandet kom 1982 och innehöll inga radikala förändringar: ansvaret för utvecklingspolitiken skulle ligga kvar på länsstyrelserna.

Utredandet accelererar på 90-talet

På 1990-talet ökar tempot i utredandet. 1991 tillsätts Regionutredningen som lämnar sin rapport redan 1992. Där föreslås att man ska välja mellan tre modeller: Fortsatt statligt huvudmannaskap, kommuner i samverkan får huvudansvaret och landstingen skrotas, nya regionkommuner får ansvar för utvecklingspolitiken. Redan nästa år 1993 kommer nästa utredning Regionberedningen. Nu slår pendeln åt landstingshållet. Regionkommuner bör få ansvaret för den regionala samhällsutvecklingen. I Skåne och i Västsverige bör man ändra indelningen och tillskapa det som sedan ska bli Region Skåne och Västra Götalandsregionen.

Mot slutet av 90-talet tyckte man att nu hade saken utretts så mycket att det kunde vara dags med försiktiga försök. Region Skåne och Västra Götalandsregionen bildades. En ny utredning (!!) Parlamentariska regionkommittén tillsattes. Kommittén skulle övervaka och utvärdera fyra försök med decentraliserat ansvar för utvecklingspolitiken. Två av dessa var de två nya regionkommunerna. Ett tredje var Kalmar län, där det bildades ett kommunalförbund av kommunerna och landstinget och ett var Gotland där kommunen skulle få överta de utvecklingspolitiska uppgifterna från länsstyrelsen.

Försöksverksamheten avslutades och 2002 föreslog den socialdemokratiska regeringen att det var Kalmar-modellen som skulle permanentas för framtiden. Skåne och Västra Götaland riskerade att förlora sin nyvunna status som regionkommuner. Det utbröt ett väldigt kackalorum som slutade med att Skåne och Västra Götaland skulle få fortsätta att fungera som regionkommuner i en förlängd försöksverksamhet.

Så var det dags för ännu en utredning: Ansvarskommittén tillsattes 2003 och kom 2007 med sitt förslag att landet skulle delas in i ett mindre antal regionkommuner med ansvar för regional utvecklingspolitik. Den nya indelningen skulle drivas igenom snabbt och vara klar till valet 2010. Så blev det nu inte. Kommittén försökte smyga ut åtminstone ett par kartor på hur den nya indelningen skulle se ut. Varje ny karta retade upp någon eller några.

DN:s debattsida istället för utredningar

Den nya borgerliga regeringen som tillträdde 2006 var splittrad. Framförallt var Moderaterna emot en regionreform. De tyckte att det räckte med att staten och kommunerna beskattade medborgarna. För regionreformen var framförallt Centern, som fantiserade om decentralisering till ett federalt Sverige med regionerna som delstater.

Med den politiska låsningen i regeringen tycks det som om utredandet kommit till vägs ände. Vi har ju här kunnat redogöra för åtta utredningar. Istället övergick nu den politiska processen till DN:s debattsida. Det började 2007 med ett inlägg av Per Schlingmann, som var moderat propagandaminister under rubriken ”Nu tänker vi stoppa Svegfors storregioner” (Mats Svegfors, landshövding i Västmanland var ordförande i ansvarskommittén).

I januari 2009 kunde man på DN Debatt hitta en artikel undertecknad av de fyra borgerliga partiledarna ”Regeringen öppnar för storregioner”. Artikeln redogjorde för en kompromiss som förhandlats ihop i regeringen: Det ska finnas regionkommuner med beskattningsrätt och samma uppgifter som regionerna i Skåne och Västra Götaland. Nya regionkommuner ska bildas av Halland och Gotland. Redan inlämnade ansökningar om att få bilda regionkommuner överlämnas till kammarkollegiet för utredning.

Vidare tillsattes det en samordnare som skulle resa land och rike runt och försöka mickla ihop nya sammanslagningar. Det blev inget vare sig av de inlämnade ansökningarna eller samordnarens ansträngningar. Alltid sprack det på olika önskemål om hur de nya regionerna skulle konstrueras. Däremot kom det under åren att konstrueras allt fler regionförbund (alltså det som jag tidigare här har kallat Kalmar-modellen). År 2010 fanns det 12 sådana regionförbund; dessutom de fyra regionkommunerna. I övriga län låg utvecklingsansvaret kvar på länsstyrelserna.

Det kom nu in ansökningar från nio län om att få bilda regionkommuner och den borgerliga regeringen beslöt att bifalla sex av dessa. Från 2015 ombildades således sex av regionförbunden till regionkommuner.

Den senaste (nog inte sista) utredningen

Den nya socialdemokratisk-miljöpartistiska regeringen 2015 tillsatte ännu en utredning Indelningskommittén. Det är den kommittén som nu har lagt fram en diskussions-PM med en karta över en ny indelning av landet i sex regionkommuner. Inget tyder väl på att det inte ska bli samma kattrakande som när andra utredningar tidigare under de 50 åren av utredande presenterat kartor. Inget tycks reta lokala politiker och opinioner som regionkartor.

En härva av intressekonflikter

Så här blir det inte

En mer tungfotad politisk process än regionfrågan är det svårt att föreställa sig. Ett halvt sekel, utredningar som pärlor på ett radband och tvära kast mellan olika ståndpunkter. Hur är det möjligt. Ett problem är förmodligen att det är så många olika viljor som ska jämkas ihop. Var och en bevakar sina maktpositioner. Politiker på statlig nivå är ovilliga att släppa ifrån sig makt. Vissa regioner ses som åtråvärda partners. Alla vill vara i en region med Stockholm, men Stockholm vill inte ha någon partner. Andra regioner ses som belastningar. Ingen vill slå sig ihop med avfolkningsbygder i Norrlands inland. Att vara residensstad är hög status. Med sex regioner förlorar 15 städer denna status. Så korsas det hela också med partipolitisk taktik. Det borde inte vara så tilltalande för politikerna i Uppsala län, som titt som tätt har borgerlig majoritet, att dränkas i ett rött hav av Sörmland, Västmanland, Örebro län, Dalarna och Gävleborg. Det är förmodligen den komplicerade härvan av lokala intressen, bevakande av maktpositioner och partitaktik som bidrar till att förklara att det är så svårt att komma överens.

Jag är i alla fall beredd att sätta en hacka på att Sveriges framtida indelning i regioner inte kommer att se ut som i Indelningskommitténs diskussionsunderlagskarta. Vem håller emot?

Ett tillägg om Axel Oxenstiernas förlorade heder

Ända sedan indelningsfrågan kom med i hanteringen av regionfrågan har Axel Oxenstierna gått som ett spöke genom argumentationen. Det har varit regel att framhålla att det var rikskanslern Axel Oxenstierna som med 1634 års regeringsform drog upp de länsgränser som vi har än i dag. Retoriken är att samhället idag är så olikt 1600-talet att det krävs en ny länsindelning. När de borgerliga partiledarna hade gjort upp på DN-debatt 2009 var Maud Olofsson (C) (också känd som ”den lilla nötskrikan”) kvittrande glad: Med de nya regionerna i Halland och Gotland hade Oxenstierna äntligen fått på nöten. Att varken Halland eller Gotland var svenskt territorium 1634 bekymrade ingen. Bildandet av länsvisa regionförbund och –kommuner därefter har också motiverats med Oxenstiernaargumentet. Detta trots att det inte i något fall (utom Skåne och Västra Götaland) har handlat om ändrade gränser.

Oskyldig

Dessutom är hela Oxenstiernagrejen fel. Jovisst delades riket in i län i 1634 års regeringsform. Men 1634 var före fredssluten i Brömsebro och Roskilde, så Gotland, Blekinge, Halland, Skåne, Bohuslän, Jämtland, Härjedalen och Idre och Särna socknar var fortfarande under danskt välde. Ett större antal svenska län var också belägna på andra sidan Östersjön. Men om vi håller oss till dagens svenska territorium kan vi konstatera att av 21 län 2016 var fem danska 1634 och av de övriga är det bara fyra som såg likadana ut 1634. Skillnaderna är med andra ord fler än likheterna.

Till exempel bestod dagens Södermanlands län av de tre länen Nyköping, Gripsholm och Eskilstunahus. Och till exempel fanns ett Norrlands län bestående av dagens Gävleborg, Västernorrland, Västerbotten och Norrbotten. Så i just det fallet är det snarare så att indelningskommitténs förslag innebär en återgång till Oxenstierna!

Praeterea censeo

Fascistkramare borde skämmas. Och avgå.

Kommunchefer i politikens inre rum

Teorier om hur förhållandet mellan politik och förvaltning ska se ut i kommunerna utgår från att det är politikerna som bestämmer och tjänstemännen som gör. I levande livet överlappar rollerna varandra. Men det är inte ett gränslöst förhållande. Om en kommunal chef trampar över och börjar lägga sig i det politiska maktspelet – vem som ska ha de viktigaste politiska positionerna – riskerar att få se sig om efter ett nytt jobb.

Hur bör det se ut?

Hur ska förhållandet se ut mellan politiker och tjänstemän i kommunerna? Det finns olika föreställningar om hur det bör vara. Statsvetarna Olof Petersson och Donald Söderlind urskiljer tre normativa ( = hur det bör vara) teorier: I den folkstyrda förvaltningen är saken klar. Det är politikerna som styr tjänstemännen. Det är den demokratiska styrningskedjan som ger legitimitet åt systemet: Folket väljer politiker och politiker anställer och styr tjänstemän. Det överordnade värdet i den folkstyrda förvaltningen är demokrati. I den lagstyrda förvaltningen är rollerna strikt åtskilda. 

Politiker fattar beslut om regler och tjänstemännen i förvaltningen tillämpar reglerna. Utöver att fatta beslut om reglerna lägger sig politikerna inte i besluten i förvaltningen. Det överordnade värdet är rättssäkerhet. I den marknadsstyrda förvaltningen är rollerna också skilda från varandra. Men här bygger tjänstemännen sin legitimitet på professionell kunskap. Politikerna sätter upp mål men förvaltningen ska utifrån sin kunskap själv bestämma hur man ska nå målen. Det överordnade värdet är effektivitet. Politikerna lägger sig inte i. I det som kommit att kallas New Public Management har stridsropet varit ”Let the managers manage!”

I alla de tre lärorna finns det en roll både för politiker och tjänstemän: Politikerna styr och förvaltningen gör vad den blir tillsagd; förvaltningen tillämpar politiskt beslutade regler; politiker bestämmer mål och förvaltningen bestämmer hur. Trots att politikerna i åtminstone två av lärorna förväntas hålla fingrarna i styr, så är det ändå de som bestämmer. Politiken är hjärnan och förvaltningen är handen. Men det finns också i folkdjupet mer populistiska föreställningar som utgår från föreställningen att ”all politicians are crooks” (alla politiker är skurkar). Här finns ingen roll för politikerna. Om de nu är ”hjärnan” så är det en efterbliven eller kanske omtöcknad hjärna som så långt som möjligt ska hållas borta från vad handen gör.

I verkligheten överlappar rollerna

Men alla dessa tre (eller kanske fyra) idéer är normativa. De säger något om hur det bör vara. De säger inget om hur det är. I verkliga livet överlappar rollerna varandra. Politikerna styr tjänstemännen på olika sätt. Politikerna fastställer mål. De bestämmer hur stora resurser som ska användas till olika ändamål. De rekryterar personal och de bestämmer hur organisationen ska se ut. Och ibland lägger de sig direkt i förvaltningens arbete och bestämmer vad tjänstemännen ska göra i bestämda situationer.

Omvänt tar förvaltningen initiativ till politiska beslut. Tjänstemän gör sig till förespråkare för grupper av medborgare. Tjänstemän ger politikerna ekonomiska, juridiska och tekniska råd. Ibland ger de till och med politiska råd om vilka beslut som borde fattas. Tjänstemän påverkar hur beslutsprocesserna ska läggas upp och tjänstemän på gräsrotsnivå formar den praktiska tillämpningen av mer generellt beslutad politik.

På det här sättet kan man säga att politiker och förvaltningstjänstemän på olika sätt styr varandra. Men man ska inte glömma bort att i en formell mening är politikerna alltid överordnade förvaltningens tjänstemän. Det är politikerna som anställer och det är politikerna som avskedar. Man måste därför ställa sig frågan: Var går gränsen för tjänstemännens inblandning i politiken? När riskerar tjänstemännen att göra övertramp?

En kommunchef som lägger sig i det politiska spelet är rökt

Den danske statsvetaren Poul Erik Mouritzen som studerar förhållandet mellan politikerna och kommunens högsta tjänsteman – kommunchefen eller kommundirektören - resonerar om ”det politiska rummet” där både politiker och ledande tjänstemän rör sig. Det finns, menar Mouritzen olika politiska rum. I ett yttre politiskt rum där man utformar de politiska förslagen släpps kommunchefen in. Hen kan ge råd till kommunalrådet och hen kan till och med utforma förslag till politiska beslut. Eftersom beslut ju så småningom ska verkställas i förvaltningen kan det till och med vara en fördel om förvaltningens högsta representant har varit med när förslagen har kommit till. Men så finns det ett inre politiskt rum där maktförhållandena bestäms. Här förhandlar partierna om samarbetsrelationer, antingen mera permanent för att åstadkomma styrande koalitioner, eller i enskilda sakfrågor. Här pågår maktkampen. Här bestäms det vilka politiker som ska sitta i vilka positioner. Om kommunchefen ger sig in i detta inre rum är hen på minerad mark.

En kommunchef som ger förslag om vilka beslut som ska fattas accepteras, ja kanske till och med bjuds in till det politiska rummet. Men en kommunchef som ger sitt stöd till enskilda politiker för att öka just dessa politikers makt och inflytande, eller en kommunchef som tar ställning för och försvarar en politiker som är under press, den kommunchefen riskerar sitt jobb. En kommunchef kan ta ställning för olika slags politik, men om hen tar ställning för de politiker som just nu är vid makten, då är hen rökt om det skulle bli maktskifte. Då återstår bara en arbetsuppgift: Att städa skrivbordet.

Tidigare inlägg om förhållandet politik – förvaltning:

Kommunal tango 

Kommunaltjänsteman i det politiska systemet – en omöjlig uppgift 

Att läsa:

Poul Erik Mouritzen & James H Svara (2002) Leadership at the apex: politicians and administrators in Western local governments Pittsburgh: University of Pittsburgh Press

Rolf Solli & Anna Cregård (2008) ”Det är svårt att dansa tango - om kommundirektörsrollens innehåll och betydelse” Kommunal ekonomi och politik 12 (3, September 2008) ss 31-54.

Donald Söderlind& Olof Petersson (1985) ”Svensk förvaltningspolitik” Uppsala: Diskurs

Praeterea censeo

Fascistkramare borde skämmas. Och avgå.

Tidningstjuven slog till på en torsdag

Det går raskt utför med DN:s träffprocent. Denhär veckan valde tidningstjuven att norpa tidningen på torsdagen. Nu har det gått precis 70 dagar på det nya året. Av dessa har vi haft Dagens Nyheter i brevlådan på utgivningsdagen 44 dagar, vilket motsvarar 62,9 procent.

Utdelningsstatistik för DN år 2016 hittills:

	Antal dagar	Procent
- tidningsfria dagar	2	2,9
- lördag-söndag, tidningen kom på måndagen	19	27,1
- lördag-söndag, tidningen kom inte på måndagen	1	1,4
- vardagar, utebliven tidning	4	5,7
Dagar med tidning på rätt dag	44	62,9

Praeterea censeo

Fascistkramare borde skämmas. Och avgå.

8 mars

"Pulla" från föreställningen "Slå pattarna i taket!" med Bianca och Tiffany Kronlöf.

Praeterea censeo

Fascistkramare borde skämmas. Och avgå.

Doris och Linnea på sportlov

Doris har byggt en snögubbe som kallas Olof

Linnea åker skidor i Källfallsbacken i Riddarhyttan

och Doris åker pulka, här påputtad av Linnea

Här kommer Linnea svischande

Praeterea censeo

Fascistkramare borde skämmas. Och avgå

Denhär veckan slog tidningstjuven till på fredagen

Tidningstjuven har inte riktigt funnit sitt mönster ännu. Den här veckan var det fredagens tidning som lockade. Förra veckan var det torsdag och veckan dessförinnan måndagens tidning som blev knyckt. Men det skänker ju en viss spänning åt tillvaron. Årets träffprocent (andel dagar med DN i brevlådan på utgivningsdagen) har med dagens stöld gått ner till 64,1 procent.

Praeterea censeo

Det finns politiker och partier som samarbetar med Sverigedemokraterna. De har köpt SD:s röster för att få egna maktpositioner. I utbyte har SD fått positioner som de annars inte skulle ha fått. Sådana politiker och partier (fascistkramare) bidrar till att få rasisterna att se ut som vore de rumsrena. Fascistkramarna borde skämmas. Och avgå. 

De försvunna städerna: Bergströmskans Torshälla

Som flera andra av de försvunna städerna har Torshälla i nordvästra Södermanland medeltida anor och fick stadsprivilegier 1317. Staden ligger vid de första fallen innan Eskilstunaåns mynning. Genom sitt läge kunde staden bli en viktig handelsplats. Torshälla hade sin storhetstid som handelsstad under 1600-talet.

På 1700-talet besöktes Torshälla av Carl Michael Bellman som slog runt på Lilljans krog hos krögerskan Bergström. Till åminnelse skrev han epistel nummer 39 ”Storm och böljor tystna ren” med undertiteln ”Öfver Bergströmskans Porträt på Liljans krog, i Torshella”. Fjärde versen där Bergströmskan själv beskrivs kan vara värd att citera:

Nå, Bergströmskan, vad jag ser,

med bindemössa, kors jag ber,

bröstbukett i barmen

och en mops på armen,

girandoller,

parasoller,

ve den Movitz, tocken fjoller!

Nå, så dumt, jag dör av skratt;

se den son med schäferhatt,

präktig som en annan,

med en musch i pannan.

Såg jag maken!

Isterhaken

hänger på den gamla draken.

Bröstet så spänt

skjuter hon fram,

åh, excellent

Liljans madam

har du skildrat, bror, på väven.

Men säj mig reson:

varför sitter hon

med en fågel uti näven?

Jo, reson är den,

att dess äkta vän,

fader Bergström, lever än.

fader Bergström, lever än.

Torshälla ingår sedan 1971 med sina numera runt 7 500 invånare i Eskilstuna kommun. Det betyder att Torshälla utgör ungefär 7,5 procent av hela kommunen. Men Torshälla är unik bland våra försvunna städer i så måtto att den i någon mening har överlevt som administrativ enhet. Det finns i staden en kommundelsnämnd med en kommundelsförvaltning. Nämnden kallas Torshälla stads nämnd, och har liksom kommundelsnämnder plägar ansvaret för kommunens ”mjuka” tjänster i kommundelen, men också parker, gator och vägar samt hamnen.

Torshällas rådhus

Lill-Jans krog

Bergströmskan själv som Selskabet Bellman i Danmark föreställer sig henne. Egentligen en målning av Hanne Bonde. Lägg särskilt märke till isterhakan och det spända, excellent framskjutna bröstet.

Tidigare inlägg i serien ”Försvunna städer”

Djursholm

Gränna 

Huskvarna 

Mariefred 

Marstrand

Skanör med Falsterbo 

Skänninge 

Praeterea censeo

Fascistkramare borde skämmas. Och avgå