Går det att styra med mål?

Inkvisitionen var känd för att med hårdhänta metoder tvinga fram erkännanden från kättare. Tortyren rättfärdigades eftersom den ledde fram till ett gott resultat – kättare avslöjades och kunde dömas: ”Ändamålet helgade medlen”. Den kinesiske kommunistledaren Deng Xiaoping uttryckte samma sak med att det inte spelar någon roll om en katt är vit eller svart, bara den fångar möss. Här handlade det om att privatisera statliga verksamheter. Det är också den bärande idén bakom läran om målstyrning som har slagit igenom närapå till hundra procent i de svenska kommunerna: Politikerna ska fatta beslut om mål och de anställda tjänstemännen i förvaltningen ska bestämma hur målen ska uppnås.

Läran om målstyrning har sitt ursprung i den privata tillverkande industrin i USA och var från början ganska olik dagens kommunalsvenska målstyrning. Den högsta ledningen bestämde företagets mål. Detta bröts sedan successivt ned och preciserades: Vad skulle varje avdelning göra för att bidra till att målet skulle uppnås? På den allra lägsta nivån i organisationen blev det rätt så detaljerat. Av de ursprungligen allmänt hållna målen blev det längst ned i organisationen detaljerade order.

Inkvisitionens tortyrkammare

När denhär läran har förts över till den offentliga sektorn – inte minst till kommunsverige – har det istället kommit att uppfattas som en frihetslära. Politikerna ska inte detaljstyra de anställda. De ska istället vägledda av sin yrkeskunskap fritt välja metoder att uppnå de politiska målen. Befrielsen från detaljstyrningens tvångströja kan vara ett skäl till varför målstyrningsidén har blivit så populär. Och sett från andra hållet – politikernas – uppfyller den drömmen om att man ska kunna styra en verksamhet eller en organisation utan att behöva kunna så förskräckligt mycket om den.

Deng Xiaopings svarta och vita katter är också en tilltalande bild; inkvisitionens och totalitära regimers rättfärdigande av alla medel däremot en mindre tilltalande baksida. Det har föreslagits att den rationalistiska målstyrningsläran tilltalar oss därför att den är en avbild av den förnuftiga människan: Hjärnan styr handen. Handen fladdrar inte omkring lite på egen hand och handen styr inte hjärnan. Attraktionskraften i sådana här bilder – de musfångande katterna och den viljestyrda handen – kan ha bidragit till att så gott som alla kommuner idag påstår att de tillämpar målstyrning.

Men vid en närmare granskning visar det sig att målstyrningsläran inte är oproblematisk. Forskningen i statsvetenskap och organisationsteori har hela tiden varit kritisk. Företagsekonomen Björn Rombachs bok ”Det går inte att styra med mål” var en riktig kioskvältare. Hans lärare Nils Brunsson menar att det rationella perspektivet mest finns i ”pratavärlden” medan det i ”göravärlden” går till på ett helt annat sätt. De mekanismer som gör det möjligt att frikoppla de båda världarna från varandra – prata från göra – kallar han ”hyckleri”.

Det är svårt att formulera mål

En uppsättning kritiska invändningar hänger ihop med svårigheten att formulera mål:

Det är inte alltid så lätt som man tror att skilja mål från medel. Det som ses som ett mål är ofta ett medel i uppnåendet av något mål på en högre nivå. Vad är t ex målet med gatubelysning. I förstone skulle man kunna tycka att målet är att det ska bli ljust på marken. Det kan man mäta med måttenheten lux som definieras som lumen (totalflöde av ljus) per kvadratmeter. Men ljust på marken har egentligen inget egenvärde, utan det är medel för att man ska uppnå en trygg miljö där folk inte blir överfallna och trafiksäkerhet. Men också färre överfall och säkrare trafik kan ses som medel för att man ska nå målet ”ett gott liv”. Mål på högre nivåer är vanligen de mest relevanta.

För att man ska kunna avgöra i vilken utsträckning målen uppnåtts måste de vara operationella – lätta att observera, helst mätbara i siffror. Det är av olika skäl svårt att formulera sådana mål:

·      Politiska beslut är ofta kompromisser. Ett sätt att åstadkomma kompromisser är medvetet luddiga formuleringar.

·      Det finns ofta ett samband mellan relevans och mätbarhet. Det mest relevanta är svårmätbart medan det mindre relevanta är lättmätbart

I medvetande om att vissa relevanta förhållanden är svårmätbara, nöjer man sig med det lättmätbara. Då blir styrningen skev – vissa verksamheter styrs med mål, andra styrs inte alls. Om det är så att styrningen är effektiv – de som ska styras följer signalerna – så blir ingen intresserad av att försöka uppnå relevanta men svårmätbara mål.

I politiken är man inte överens. Idéer står mot idéer. Intressen står mot intressen. Politik är ett sätt att hantera motsättningar och konflikter. Målstyrningsidén bygger på föreställningen att det finns konflikter och motsättningar om vilket mål man ska ha. Den politiska processen leder fram till en lösning av konflikterna och ett beslut. Däremot är inte medlen politiskt kontroversiella. Valet av medel kan därför överlåtas på förvaltningen. Ofta är det tvärtom. Alla är överens om målen medan det finns konflikter och motsättningar om hur de ska uppnås. Alla är t ex överens om att kommunen ska erbjuda bra barnomsorg. Däremot är det djupgående motsättningar om detta ska uppnås genom offentligt eller privat producerad förskola.

Deng Xiaoping

Om det ska vara någon mening med mål måste de avse något påverkansbart. Det räcker inte med att beskriva ett framtida önskat tillstånd. Man måste ha föreställningar om hur man ska nå dit. Målen kommer att innefatta föreställningar om medlen. Ett minimum är att man har mål som kommunen över huvud taget kan påverka.

Målstyrning stämmer inte med partipolitikens logik

Politiker och partier vill vinna val för att få makt. Medborgarna som väljer är intresserade av att ändra sakfrågor på olika sätt. Men det som medborgarna vill närmar sig det som politiker enligt målstyrningsläran inte ska syssla med. Få politiker har någonsin blivit kontaktade av medborgare som vill påverka en målformulering. Många har blivit kontaktade av medborgare som vill ha ett hål i gatan lagat.

Målstyrning förutsätter att ett och samma mål ska styra hela organisationen. Om man med organisationen menar också de politiska organen – styrelsen, nämnderna eller utskotten, så får man ett problem: Om majoriteten fattar beslut om mål. Hur ska oppositionen rimligen kunna låta sig bindas av detta mål som man egentligen inte delar?

Hur veta att målen uppnåtts?

De ibland med nödvändighet mindre precisa målen måste preciseras. Hur går detta till? Vem gör preciseringen och hur? Om preciseringen helt överlåts till förvaltningen – de som ska styras – hur ska vi då veta att de formulerar precisa och mätbara mål som stämmer med de mindre precisa politiska målen?

Man måste ha ett uppföljnings- och utvärderingssystem som gör det möjligt att se om man har haft styrkraft – blir resultaten annorlunda än de skulle ha blivit om man inte hade målstyrt?

En rad metodproblem sammanhänger med utvärdering. Vi kommer tillbaka till mätbarheten och tillgången till mätinstrument. Ännu svårare är det att isolera effekterna av den utvärderade verksamheten från hur det skulle ha blivit i alla fall (det kontrafaktiska referensalternativet). Om arbetslösheten i strid med målen ökar, så är det inte säkert att de verksamheter som haft till uppgift att bekämpa arbetslösheten har misslyckats. Utan deras insatser kanske det hade blivit ännu värre.

Om det inte är omöjligt så är det i alla fall svårt

Idéerna om målstyrning har slagit igenom på bred front inte minst i kommunsverige. Det är framförallt konsultbranschen som har drivit på den utvecklingen. Forskare i statsvetenskap, offentlig förvaltning, företagsekonomi och organisationsteori har varit kritiska. Målstyrningsläran har en hel del principiella svagheter: Hur ska man kunna skilja mål från medel? Politiska beslut måste ofta vara oprecisa men målstyrningsläran förutsätter precisa och mätbara mål. Ingen påverkas att uppfylla relevanta men svårmätbara ändamål. Det är ofta oenighet om medlen att uppnå målen. Politikerna kan då inte göra sig av med ansvaret att välja hur målen ska uppnås. Det är ingen mening med att formulera mål för sådant som kommunen inte kan påverka. Målstyrningsläran strider också mot politikens inneboende logik: Politiker och partier som vill vinna val måste ha makt över sakfrågorna, inte bara abstrakta målformuleringar. Målstyrningen har också praktiska problem: Vem ska precisera de luddiga politiska målformuleringarna? Hur ska man utvärdera verksamheten och hur ska man avgöra vad som hade hänt om inte den utvärderade verksamheten hade funnits?

Det är lätt att säga tulipanaros.

Att läsa mers

Brunsson, Nils (red.) (1986). Politik och ekonomi: en kritik av rationalitet som samhällsföreställning. Lund: Doxa

Bäck, Henry (2000). Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid. 1. uppl. Malmö: Liber

Lantto, Johan (2005). Konflikt eller samförstånd?: management och marknadsreformers konsekvenser för den kommunala demokratin. Diss. Stockholm : Stockholms universitet

Rombach, Björn (1991). Det går inte att styra med mål!: en bok om varför den offentliga sektorns organisationer inte kan målstyras. Lund: Studentlitteratur