Varför är det bra för ett samhälle med en egen kommun?

Allt emellanåt dyker det upp idéer om att man ska lösa de små kommunernas problem genom sammanslagningar. Modellen har praktiserats förr i Sverige. Före 1952 fanns det 2.498 kommuner. I den så kallade ”storkommunreformen” slogs dessa samman till 1.037. Skinnskattebergs kommun är ett exempel på en kommun som kom till då genom sammanslagning av kommunerna Skinnskatteberg, Hed och Gunnilbo. Motivet till sammanslagningarna var att man skulle få ekonomiskt underlag så att kommunerna skulle kunna anställa mer personal och sköta det framväxande välfärdssamhällets tjänster.

1952 års reform dikterades från ovan och principen var att man skulle få kommuner med en viss minimistorlek. Efter att man gått igenom olika verksamhetsområden som folkskolan, fattigvården och barnavården, nykterhetsvården, pensionsärendena, hälsovården och byggnadsväsendet kom man fram till att de nya kommunerna borde ha minst 2.000 – 3.500 invånare. Kommuner som redan var så stora att de kom över denna gräns lämnades i stort sett utanför. Istället var det mindre kommuner som slogs samman med varandra.

Detta visade sig vara ett ödesdigert misstag. Allt eftersom åren gick blev det allt fler kommuner som sjönk under gränsvärdet. Orsaken var förstås att man hade slagit samman utflyttningskommuner med utflyttningskommuner. Redan mot slutet av 1950-talet började man utreda en ny reform. Den nedre gränsen sattes nu vid 8.000 invånare, men det viktigaste var kanske att man inte skulle göra om misstaget från 1952. En ny kommun borde ha både tätorter och landsbygd. I den mån som avfolkningen av landsbygden innebar att man flyttade till en tätort inom kommungränsen, så skulle ju inte kommunens sammanlagda befolkning minska.

Ett annat misstag från 1952 var att hela reformen genomfördes som ett diktat från ovan. Nu skulle det hela ske frivilligt inom ramen för en indelning i kommunblock som gjordes upp av staten. Frivilligheten fungerade ett tag, men så småningom blev det allt färre sammanslagningar. Det beslöts då om ett tvångsmässigt slutförande av reformen till 1974. När dammet lagt sig efter 1974 fanns det bara 277 kommuner. Efter delningar efter 1974 finns det nu 290 kommuner.

Omöjligt avgöra hur stor en kommun bör vara för att vara effektiv

Inte minst i min egen kommun, Skinnskatteberg, börjar åter idéer om sammanslagning att dyka upp. Bakgrunden är förstås att kommunen är liten – drygt 4.000 invånare – och att befolkningen minskar. Det ställer till med ekonomiska problem. En del av dessa är av övergående natur: Med minskande befolkning minskar behovet av olika resurser som personal, lokaler och maskiner som trots folkminskningen finns kvar och kostar pengar. Annat är bestående. Det blir svårt att få råd med olika specialistfunktioner.

Det var ju ekonomin som låg bakom kommunreformerna på 1950- och 1970-talen. Man kan påminna om att minimigränserna var ganska olika i dessa båda reformer. Det var med andra ord inte ens då så lätt att säga hur stor en kommun borde vara för att vara ekonomiskt bärkraftig. I storkommunreformen var frågan om den kommande enhetsskolan (det som blev grundskolan) en viktig faktor för dimensioneringen. Vi minns att man då sa att det borde vara minst 2 – 3.000 invånare. I England är skolväsendet en central uppgift för kommunerna på nivån över den mest lokala – counties. Man har ibland tyckt att det behövs ett par hundra tusen invånare i ett county för att klara av att driva skolväsendet. Det tycks med andra ord vara svårt att bestämma den lämpliga storleken för en kommunal verksamhet.

I ekonomisk teori talar man om skalfördelar och skalnackdelar. Det är ofta så att det är extra dyrt att tillverka ett litet antal av någonting. När man ökar tillverkningen sjunker styckkostnaden. Det blir en skalfördel. Men över en viss produktionsvolym börjar organisationen bli svårhanterlig och styckkostnaden ökar ingen – det blir en skalnackdel. Den punkt där det vänder är det långsiktiga kostnadsminimum (LRAC, long range average cost minimum). Idealt borde man se till att ha precis den omfattning av verksamheten som motsvarar LRAC. Tyvärr kompliceras frågan av att kommunerna har en lång rad olika produkter: vägar, vatten och avlopp, myndighetsutövning, utbildning, vård och omsorg, bibliotek, fritidsverksamheter o s v. Det skulle väl vara ett herrans under om alla olika kommunala verksamheter hade samma LRAC. Den bistra sanningen är att det inte finns någon optimal storlek på en kommun som är den mest ekonomiska för samtliga verksamheter.

Lika omöjligt att säga om demokrati blir bättre eller sämre

Ofta har det anförts som en särskild nackdel med stora kommuner att demokratin skulle fungera sämre där än i små kommuner. Inte heller detta är någon självklarhet. Hur den kommunala demokratin förändrades som en följd av 1950- och 1970-talens kommunreformer var temat för två stora statsvetenskapliga forskningsprojekt. Slutresultatet av all forskarmöda skulle kunna sammanfattas i att den lokala demokratin inte förbättrades eller försämrades, utan den förändrades. I de gamla småkommunerna med något eller några tusental invånare (som Skinnskatteberg idag) eller i extremfall med några hundra invånare gick det få medborgare på varje förtroendevald. Det var med andra ord ganska sannolikt att en ordinär medborgare någonstans i sin bekantskapskrets skulle ha någon förtroendevald, som då kunde fungera som en kanal in i systemet. I de nya kommunerna med i genomsnitt (medianen) 15.000 invånare fick kanalerna lov att bli andra.

Det blev vanligare att partierna fastställde lokala handlingsprogram som presenterades för väljarna vid valet. Genom att ta ställning till de olika programmen fick väljarna en chans att påverka hur olika frågor skulle behandlas i kommunen. Massmedia (lokal press, lokalradio) började bevaka kommunalpolitiken mer. Det var genom media och inte genom mun-till-mun-metoden som väljarna fick information om kommunalpolitik. Med andra ord började kommunalpolitiken och den lokala demokratin att allt mer likna rikspolitiken och den nationella demokratin.

Det är inte självklart att småkommunernas demokrati som i mycket byggde på personliga kontakter var bättre än den moderna parti- och massmediaordnade demokratin. Alla hade inte lika goda kontakter. Och småsinthet och intolerans kunde vara obehagliga egenskaper i den lilla gemenskapen. På samma sätt blir det en oviss fråga hur den moderna partidemokratin ska värderas. Det är stora olikheter i förmågan att ta till sig information. Många väljare är så ointresserade att deras val styrs av irrelevanta omständigheter snarare än ett rationellt val av ett lokalt politiskt handlingsprogram. Det ökande avståndet mellan väljare och valda kan bli en grogrund för ömsesidig misstro (”politikerförakt”).

Frågan om huruvida små eller stora kommuner är mer demokratiska är med andra ord lika omöjlig att svara på som frågan om vilken kommunstorlek som är mest ekonomiskt effektiv.

Är samarbete mellan kommuner lösningen?

Ett alternativ till sammanslagningar som ofta föreslås är olika samarbetsrelationer med andra kommuner. Skinnskatteberg är t ex med i Norra Västmanlands Utbildningsförbund som bland annat driver gymnasieskolan. Vi har en gemensam löneadministration med Fagersta och Norberg. Upphandlingsfrågor sköts för flera kommuner i norra Västmanland och södra Dalarna av Avesta kommun. Fagersta och Norberg är med i än fler samarbeten där Skinnskatteberg inte deltar. Det gäller till exempel kommunal teknik (gator, vägar, parker, fastigheter och bostäder) och myndighetsfrågor t ex bygglov.

Det här verkar vara en simsalabim-lösning: Genom samarbeten med olika många andra skulle man i princip kunna anpassa samtliga verksamheter så att de har den mest optimala storleken (LRAC-minimun). I vilken utsträckning man faktiskt lyckas med det är nog en öppen fråga.

För att illustrera den urgamla ”hur-man-än-vänder-sig-så-har-man-ändan-bak”-principen har det riktats kritik mot samarbetslösningen, kritik som utgår från demokratimotivet. Det blir ohyggligt komplicerat, har det hävdats. Ingen kommer att ha överblick över vem som ansvarar för vad. Och hur ska den enskilda medborgaren kunna påverka om det är höljt i dimman vem det är som fattar beslut om vad? En erfarenhet från länder som på grund av att de har många småkommuner också har mycket mellankommunalt samarbete – t ex Finland eller Frankrike – är också att partipolitiken tenderar att försvinna.

När politiker från olika kommuner kommer samman för att fatta beslut sker det sällan på partipolitiska grunder, utan var och en försöker försvara sin egen kommun. Det är väl inget fel i det kan man tycka, men problemet är ju att valdemokratin bygger på idén att det är olika partier med olika program som väljarna tar ställning mellan på valdagen. Om partiprogrammen sen försvinner som ledstjärna när man närmar sig de platser där beslut fattas, så försvinner ju likaså betydelsen av väljarnas val av olika politiska program.

Kommunen som påtryckningsgrupp

Politikernas strävan att slåss för ortens intressen är i själva verket ett argument för den lilla kommunen. I en undersökning av nybildade kommuner, kommuner som bildats genom delning av större kommuner, ställdes frågan om vad som blivit bättre. Det var inte särskilt vanligt att någon påstod att det blivit bättre med demokratin, vilket vanligen hade varit ett huvudargument för delningen. Istället sa man såna saker som ”vi har fått en systembutik” eller ”tågen stannar här numera” eller ”försäkringskassan har öppnat ett kontor”. Sånt som blev bättre var med andra ord sånt som kommunen egentligen inte hade något ansvar för. Men den egna kommunen, dess tjänstemannaförvaltning och dess politiker, alla hade de det gemensamt att om inte orten, det lokala samhället, utvecklades eller åtminstone överlevde, så hade de inget existensberättigande.

För att över huvud försvara sin egen existens var de med andra ord piskade att uppträda som påtryckare på aktörer i omvärlden för det egna samhällets intressen. Skinnskattebergs kommun och Skinnskattebergs politiker har med varierande framgång på senare tid slagits för att skogsmästarskolan inte ska flyttas till Uppsala, att det ska finnas en direktbuss till Västerås, att tågen ska fortsätta rulla på banan Örebro – Gävle. Om vi hade ingått som en utkant i en större kommun är jag inte övertygad om att politiker och tjänstemän i centralorten (kanske i Fagersta) hade agerat lika mycket för sådana frågor. Det här tycker jag är ett starkt och ofta förbisett skäl att bibehålla den egna kommunen. Det borde vägas mot eventuella fördelar man tror att man kan vinna ekonomiskt och mot den förändring av den kommunala demokratin som kan bli följden av en sammanslagning.

Vilka ska bort?