Inte billigare byråkrati i sammanslagna kommuner

I två reformer under perioden 1952 – 1974 minskade antalet svenska kommuner från fler än 2.500 till 277. Det viktigaste motivet för reformerna var att man väntade sig stordriftsfördelar. I Danmark genomfördes 2007 en omfattande kommunalreform som genom sammanslagningar minskade antalet kommuner från 271 till 98. Också här väntade man sig stordriftsfördelar. Inte minst skulle byråkratin bli relativt billigare i de nya stora kommunerna. I en vetenskaplig artikel visas att dessa effekter har uteblivit.

De svenska reformerna har utvärderats bland annat i två stora forskningsprogram. I fokus för dessa har framförallt stått konsekvenserna för den lokala demokratin. Det fanns farhågor att det skulle bli sämre beställt med demokratin i de nya större kommunerna. Resultaten kan sammanfattas att den lokala demokratin visst ändrade sig, men det gick inte att bestämt säga att det blivit bättre eller sämre. Istället bytte demokratin skepnad. I de gamla småkommunerna byggde den lokala demokratin mycket på direkta kontakter med de många förtroendevalda. I de nya stora kommunerna blev demokratin mer lik rikspolitikens demokrati. Partierna kom att spela en större roll. Medborgarna utövade sitt inflytande genom att välja mellan partier med olika kommunalpolitiska program. För information och opinionsbildning kom massmedia att spela en större roll.

Bland annat farhågorna om försämrad lokal demokrati har sedan mitten av 1970-talet föranlett ett antal kommundelningar. Idag finns det 290 kommuner. Det har knappast gått att visa några demokratiförbättringar på grund av dessa. Istället finns det tecken på att medborgarna upplever att ortens utveckling gynnats. En egen kommun för en ort fungerar som ett slags påtryckningsorganisation för orten, som kan påverka andra aktörer: kommunen driver på för att ragga företag, förbättra kommunikationerna, få ett tågstopp, få en systembutik o s v.

Lösning på småkommunproblemet?

Samtidigt fortsätter på många håll på landsbygden avfolkningen. Kommunerna blir mindre och tycker att det blir svårt att sköta den nödvändiga servicen. Lösningen har då framförallt blivit samarbete med grannkommuner. Bara i ett fåtal fall har sammanslagning av kommuner stått på dagordningen, och inte i något fall har det blivit något av med sammanslagning.

Skinnskatteberg är en liten kommun med krympande befolkning. Dessa frågeställningar är därför hela tiden aktuella. Det finns samarbetsrelationer med andra kommuner – t ex i gymnasieförbundet NVU – och andra sådana diskuteras av och till. Det har också förekommit idéer om en sammanläggning med grannkommuner.

Inte billigare byråkrati

I Danmark var en av förhoppningarna att byråkratin skulle bli billigare. Det borde finnas stordriftsfördelar i den kommunala administrationen. Inför reformbeslutet gjordes också beräkningar som tydde på att det fanns stora pengar att spara på sammanslagningarna.

I en artikel i tidskriften Scandinavian Journal of Public Administration visar nu den danske forskaren Kurt Houlberg att de administrativa stordriftsfördelarna har uteblivit. Nettoutgifterna för administration har undersökts med regressionsanalys. Denna visar att faktorer som ökar dessa utgifter är gles bebyggelse (mätt med genomsnittliga restider i kommunen), om kommunen är en liten ö-kommun samt indikatorer på utgiftsbehov (andel socialt belastade bostäder, andel barn med ensamförälder). Byråkratin blir alltså dyrare i glest bebyggda kommuner och kommuner med stora sociala behov.

Motverkande faktorer är ekonomisk press och den administrativa decentraliseringsgraden. Kommuner med ekonomiska problem drar ned på byråkratin och kommuner där mycket av administrationen decentraliseras till lokal nivå på t ex skolor, förskolor och institutioner lägger ned mindre resurser på central byråkrati.

När man har tagit hänsyn till alla dessa omständigheter finns det inte någon kvarvarande effekt vare sig av folkmängd eller om kommunen bildades genom sammanslagning i 2007 års reform eller ej. Både i sammanslagna kommuner och i kommuner som inte blev sammanslagna ökar utgifterna för administrationen. De nya större sammanslagna kommunerna har dock i stor utsträckning spridit ut byråkratikostnaderna på skolor och andra institutioner. Några stordriftsfördelar har inte gått att observera.

Författaren drar slutsatsen att de administrativa stordriftsfördelar som man förväntade sig när man beslöt om reformen var ett inslag i legitimeringen av reformen. Ingen gillar byråkrati, och om man kunde påstå att det skulle bli mindre byråkrati de nya sammanslagna kommunerna skulle reformen lättare bli accepterad.

Referens

Kurt Houlberg (2011) ”Administrative stordriftsfordele ved kommunalreformen i Danmark – sandede eller tilsandede” Scandinavian Journal of Public Administration 15:1, 41 - 61