Rikets indelningar: Hardcore om landsting och regioner

Det har visat sig att det för många är väldigt oklart vad det kan vara för skillnad mellan landskap och län. Dom inlägg jag har skrivit här om saken har fått många läsare. Det gäller särskilt ett inlägg från 2021 som fokuserar just på skillnaden mellan landskap och län. Nu tänkte jag att vi ska gå vidare för att kanske lätta dimman, eller eventuellt öka förvirringen. Det här inlägget handlar om landsting och regioner.

Landstingen inrättades 1862 med dom då nya kommunalförordningarna, som var föregångare till kommunallagen. Från början fanns det 25 landsting. Varje landsting omfattade ett län, men det fanns några viktiga undantag: Kalmar län var delat i två landsting – Kalmar läns norra respektive södra landsting. Det norra landstinget hade sitt säte i Västervik och det södra i Kalmar. Det andra undantaget var dom ”landstingsfria städerna”. Städer med mer än 25 000 invånare ansågs klara dom uppgifter som landstinget hade själva och fick inte vara med i respektive landsting. Från början stod Stockholm och Göteborg utanför landstingen. Så småningom tillkom också Malmö, Gävle, Helsingborg och Norrköping. Gotland blev en ”landstingsfri kommun” 1971 i samband med att alla kommuner på ön slogs ihop till en enda kommun.

Gävle och Helsingborg upphörde som landstingsfria städer 1963 för att ingå i respektive landsting och 1967 var det Norrköpings tur. I Stockholm hade Stockholms län och Stockholms stad slagits ihop i en reform 1968, vilket också ledde till att Stockholm från 1970 ingick i landstinget, det så kallade ”storlandstinget”. Inom parentes kan man lägga till att Stockholm i den statliga indelningen i län hade en särställning. I stället för en landshövding fanns här Överståthållaren och länsstyrelsen kallades Överståthållarämbetet, som med sin förkortning ÖÄ fick en ohotad sistaplats i telefonkatalogen. ÖÄ hade i princip samma uppgifter som länsstyrelserna, men vissa uppgifter delades med Stockholms stad. Det gällde särskilt polisväsendet. Det kan tilläggas, att i många länder har huvudstaden en särställning med ett större inflytande för staten än i övriga städer.

Göteborgs och Malmös ställning som landstingsfria städer upphörde i och med sammanslagningar av länen i Västra Götaland (Göteborgs och Bohus län, Skaraborgs län och Älvsborgs län) och i Skåne (Kristianstads län och Malmöhus län) 1999. I och med ”Storlandstingsreformen” i Stockholm, sammanslagning av dom båda landstingen i Kalmar län 1971 och bildandet av dom nya landstingen i Skåne och Västra Götaland kom indelningen i landsting att helt överensstämma med länsindelningen (med Gotland som undantag).

Landshövdinge-
uniforn

Landstingen var kommuner med i princip samma ställning som andra kommuner, men deras geografiska verksamhetsområde var länet (med dom tidigare nämna undantagen). Dom styrdes politiskt av ett valt landsting (senare kalla landstingsfullmäktige) ett förvaltningsutskott (senare omdöpt till landstingsstyrelse) och nämnder. Det fanns dock en del markeringar som antydde att staten ville hålla landstingen i lite stramare tyglar. Fram till reformer av lagstiftningen på 1920-talet gällde att alla beslut i landstinget måste godkännas av länsstyrelsen. Vidare var det regeringen som utsåg ordförande i landstinget. Ända till 1894 var det vanligen landshövdingen som utnämndes till ordförande i landstinget.

Landstingen hade i princip samma kompetens som kommunerna, men verksamheten dominerades tidigt av sjukvården. Det mesta av den offentliga sjukvården var en landstingsuppgift. Undantag var dom flesta av mentalsjukhusen och universitetssjukhusen. Båda kategorierna av sjukhus fördes så småningom över till landstingen. Sjukvården dominerade helt landstingens verksamhet. Över 80 procent av kostnaderna avsåg sjukvården. Bland andra uppgifter tillkom så småningom kollektivtrafik och vissa slag av utbildning t ex folkhögskolor, lantbruksskolor och sjuksköterskeskolor.

Vad är en region då?

Hur är det med regioner då? Ja, i princip är en region eller regionkommun precis detsamma som en landstingskommun. Omdöpningen hänger ihop med två riktiga surdegar i frågan om hur den offentliga sektorn i Sverige skulle organiseras. Den ena av dessa handlar om idéer om att tillskapa större ”regioner” istället för dom som man såg som alltför många, alltför små och alltför omoderna landstingen. Den andra fascinerande långbänken har handlat om uppgiftsfördelningen mellan staten, företrädd av länsstyrelsen och den kommunala sektorn representerad av landstingen. Låt oss börja med sammanslagningsivrarna.

Argumenten för att slå samman landstingen till större enheter har i princip varit desamma som argumenten för kommunsammanslagningar. Det har handlat om att många landsting ansågs vara för små och att dom inte hade resurser nog för att driva framförallt sjukvården. Till detta har ofta lagts ett historiskt perspektiv. Som vi har sett var landstingsindelningen i huvudsak densamma som länsindelningen. Denna påstods ha sitt ursprung i reformeringen av den svenska statsförvaltningen på 1600-talet under ledning av rikskanslern Axel Oxenstierna. Ett vanligt inslag i retoriken var att så att säga skylla på Oxenstierna. Det var ju en ganska orimlig tanke att en närapå 400 år gammal indelning, som Oxenstierna hölls ansvarig för, skulle vara funktionell idag.

Det är förvisso sant att 1634 års regeringsform delade in landet i län. Men 1634 var före fredssluten i Brömsebro och Roskilde, så Gotland, Blekinge, Halland, Skåne, Bohuslän, Härjedalen och Särna och Idre socknar var ännu under danskt välde. Flera svenska län var också belägna på andra sidan Östersjön. Om vi håller oss till dagens svenska territorium kan man konstatera att av 21 län var fem danska 1634 och av dom övriga var det bara fyra som såg likadana ut 1634. Att skylla på Oxenstierna verkar orättvist. Skillnaderna mellan hans länsindelning och 1900-talets var större än likheterna.

De första propåerna om sammanslagningar av län och därmed också landsting handlade framförallt om storstadsregionernas organisering. Stockholmsregionen bestod dels av Stockholms stad, med sin speciella ställning (ÖÄ och landstingsfritt) dels av delar av Stockholms län. Göteborgsregionen var mer komplicerad. Här var tre län (Göteborgs och Bohus län, Halland och Älvsborg), tre landsting och den landstingsfria Göteborgs stad inblandade. Malmöregionen bestod av den landstingsfria Malmö stad samt delar av Malmöhus län.

I Stockholm kom lösningen med det så kallade storlandstinget 1970. I Göteborgs- och Malmöregionerna 1999 i och med tillskapandet av Västra Götalandsregionen och Region Skåne. I Göteborgsområdet lyckades man inte få med Kungsbacka i Halland. Det blev en oväntad revolt i Kungsbackas fullmäktige som lyckades få majoritet för att hålla kommunen utanför det nya landstinget. Både Skåne och Västra Götaland kom ju också att omfatta stora områden som inte på något sätt ingick i storstadsområdena. Det undrades över vad t ex Töreboda och Bengtsfors (19 respektive 18 mil från Göteborg) hade med samordningen i Göteborgsområdet att göra. Dom här problemen fanns förstås också i Stockholmsregionen, men med den skillnaden att storstadsregionen här befolkningsmässigt helt dominerade det nya länet/landstinget.

60 år med ”länsdemokratifrågan”

Ett annat problem, och det som har dominerat i den sensationellt segdragna politiska processen, är dock frågan om uppgiftsfördelningen mellan staten i form av Länsstyrelserna (Kunglig Befallningshavare) och dom folkvalda landstingen. Processen har blivit känd under namnet ”länsdemokratifrågan”.

Det har handlat om vad som kallats den ”regionala utvecklingspolitiken”. Slutresultatet efter att regionkommunerna nu ”ersatt” landstingen finns i lagen om regionalt utvecklingsansvar: Regionerna ska enligt denna lag svara för att utarbeta en strategi för länets utveckling och samordna insatser för genomförandet av strategin, fastställa mål för det regionala kompetensförsörjningsarbetet, besluta om användningen av vissa statliga medel och årligen redovisa resultaten av det regionala utvecklingsarbetet. Enligt en särskild lag ska regionerna besluta om länsplaner för transportinfrastrukturen. Regionerna fördelar också en stor del av statens bidrag till kulturlivet.

Det handlar som synes i mycket om planer, som andra förväntas genomföra. Bara i liten utsträckning har regionerna fått ta hand om mer handfasta åtgärder för den regionala utvecklingen.

Däremot har det gjorts stort väsen av utvecklingspolitiken. Jag kommer ihåg hur jag när Västra Götalandsregionen bildades år 2000 kunde se den nyutnämnda regiondirektören i lokal-TV spänna ögonen i tittarna med: ”Regionen – det handlar bara om utveckling!” Om han hade svarat utifrån verksamhetens omfattning och kostnader kunde han istället ha sagt ”Regionen – det handlar bara om sjukvård!” Men det hade förstås inte varit lika glassigt.

Frågan om ansvaret för det som här kallas regional utvecklingspolitik har faktiskt varit på dagordningen i hela 60 år, och har följt en zick-zackkurs. Här nedan har jag försökt sammanställa några av dom många milstolpar som passerats efter vägen. Med färgmarkeringar försöker jag klassificera förslag och åtgärder efter åt vilken pol i diskussionen dom tenderar. Rosa betecknar ”länsdemokratiska” förslag och åtgärder, d v s utvecklingsansvaret läggs på landstingen och sedermera regionerna. Med blått betecknas dom mer ”centralistiska” åtgärderna, d v s låt ansvaret vara kvar på länsstyrelserna. Gult betecknar försök till kompromisser.

1968 Länsdemokratiutredningen föreslår att landstingen skulle ha ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken

1974 Länsberedningen: Samhällsplanering och utvecklingspolitik bör vara en uppgift för länsstyrelsen. Landstingen skulle få välja hälften av ledamöterna i länsstyrelsernas styrelser.

1976 beslöts att landstingen skulle få tillsätta hela länsstyrelsernas styrelser.

1982 Länsdemokratikommittén slår fast att ansvaret för utvecklingspolitiken skulle ligga kvar på länsstyrelserna.

1992 Regionutredningen föreslår att man ska välja mellan tre modeller: Fortsatt statligt huvudmannaskap, kommuner i samverkan får huvudansvaret och landstingen skrotas, nya regionkommuner får ansvar för utvecklingspolitiken.

1995 Regionberedningen föreslår att regionkommuner bör få ansvaret för den regionala samhällsutvecklingen och att försöksverksamhet ska genomföras i några landsting.

2002 Försöksverksamheten avslutas. Regeringen föreslår att modellen med regionförbund ska permanentas. Skåne och Västra Götaland får fortsätta försöksverksamheten som regionkommuner.

2007 Ansvarskommittén föreslår att landet delas in i ett mindre antal regionkommuner med ansvar för regional utvecklingspolitik.

2007 skriver den moderata propagandaministern Per Schlingmann på DN Debatt”Nu tänker vi stoppa Svegfors storregioner”.

2009 skriver dom fyra borgerliga partiledarna på DN Debatt att ”Regeringen öppnar för storregioner”. Det ska bli två nya regionkommuner – Halland och Gotland - med beskattningsrätt och samma uppgifter som regionerna i Skåne och Västra Götaland.

2009 Vidare tillsattes det en samordnare som skulle resa land och rike runt och försöka mickla ihop nya sammanslagningar.

2010 Under tiden konstruerades allt fler regionförbund. År 2010 fanns det 12 sådana regionförbund; dessutom dom fyra regionkommunerna. I övriga län låg utvecklingsansvaret kvar på länsstyrelserna.

2015 Det kom nu in ansökningar från nio län om att få bilda regionkommuner och regeringen beslöt att bifalla sex av dessa. Där ombildades regionförbunden till regionkommuner.

2019 Sista sju landstingen blir regionkommuner.

Det har inte gått att hålla isär frågan om sammanslagning av landsting till ett mindre antal större regioner från frågan om ”länsdemokrati”. Men så snart som indelningsfrågan har kommit in i sammanhanget har det låst sig. Det har varit ett kompakt motstånd mot sammanslagningar. Det liknar mycket det noll-intresse för kommunsammanslagningar som Sven-Erik Österberg mötte i sin utredning om frivilligt genomförda sådana.

Spolat förslag till "storregioner"

Ibland har rent komiska situationer uppstått. Den märkliga kritiken mot 1600-talets rikskansler Axel Oxenstierna har förstås handlat om indelningsfrågan och inte om så kallad länsdemokrati. Efter den borgerliga regeringens kompromiss 2009 utropade dåvarande centerledaren Maud Olofsson triumferande att nu hade minsann Axel Oxenstierna fått på moppo eftersom nya ”storregioner” bildats i Halland och Gotland. För det första kan det konstateras att varken Halland eller Gotland var svenskt territorium 1634. För det andra innebar upphöjningen av Gotland och Halland inte någon som helst förändring av indelningen.

I ett tidigare inlägg har jag föreslagit att motståndet mot sammanslagningar av landsting kan förstås med att det är många viljor som ska jämkas ihop: Var och en bevakar sina maktpositioner. Vissa regioner ses som åtråvärda partners. Alla vill vara i en region med Stockholm, men Stockholm vill inte ha någon partner. Andra regioner ses som belastningar. Ingen vill slå sig ihop med avfolkningsbygder i Norrlands inland. Att vara residensstad är hög status. Med sex regioner förlorar 15 städer denna status. Så korsas det hela också med partipolitisk taktik. Det är inte så tilltalande för politikerna i län som titt som tätt har borgerlig majoritet, att dränkas i ett rött hav. Det är förmodligen den komplicerade härvan av lokala intressen, bevakande av maktpositioner och partitaktik som bidrar till att förklara att det är så svårt att komma överens.

Varför ett diffust lånord som ”region”?

Slutligen en betraktelse, kanske lite vid sidan om, om terminologin. Landsting innehåller ju ordet ”ting” som är ett i Norden gammalt fint ord för både rättstillämpning och politiskt beslutsfattande. Man kan påminna om parlamenten i grannländerna: det norska Stortinget, det danska Folketinget, det isländska Alltinget. På Åland finns ett Lagting. Till 2007 var det norska stortinget delat i Odelstinget och Lagtinget.

Varifrån kommer ”regionen”? Ordet brukar kopplas samman med det latinska verbet ”regere” som betyder att styra eller regera, och därmed också säkert med ”rex” som betyder ”kung”. Region brukar vanligen översättas med ”område”. I min latinska ordbok finns ett antal betydelser i två huvudgrupper: riktning eller linje respektive gräns. SAOB föreslår ett antal tolkningar: (1) parti av jordytan, (2) del av himlavalvet, (3) del av hus, våning eller liknande, (4) del av en organism, t ex människokroppen, (5) område, gebit eller nejd. Den som har sådan läggning tänker kanske på ”de nedre regionerna”, vilket väl får ses som tillhörande SAOB:s fjärde tolkning.

Statistiska Centralbyrån (SCB) skriver i Geografin i statistiken – regionala indelningar i Sverige (2005):

Regionbegreppet är neutralt i förhållande till områdesstorlek och skala. Regioner kan således vara geografiskt små enheter, som tätorter eller kommundelar, eller mycket stora, som aggregat av länder i internationella sammanhang … I detta sammanhang är det en aning olyckligt att ”regional nivå” … kommit att betyda något mer precist; något som ligger mellan kommun- och riksnivå, vanligen på länsnivå.

Man kan undra vad det är för snille som kommit på att man skulle spola det hävdvunna nordiska ”tinget” och ersätta det med ett latinskt låneord med ganska diffus innebörd? Som Gunnar Sträng lär ha sagt: ”Man bör inte använda utrikiska ord när man har en inhemsk adekvat vokabulär disponibel.”

Blev det klarare nu? Någon?

Den slutligen intressanta frågan är om begreppen län, landsting och region har blivit klarare nu?