Skräck ramla av stolen bakom motståndet mot parlamentarismen

Den amerikanske statsvetaren Karl Loewenstein skrev redan 1956:

Ett parlament (assembly) kan inte styra. Det mesta det kan göra är att installera den styrande gruppen i maktposition. När detta är gjort perverterar demokrati till autokrati. Parlamentsstyre (assembly government) är den ärkedemokratiska plattform på vilken autokratiskt styre kan byggas, vare sig det handlar om en enda person (diktator), en kommitté, en junta eller ett parti.

Det Loewenstein avsåg var ett system där parlamentet smält samman med exekutivmakten. Alla partier eller intressen som var representerade i parlamentet återfanns också i regeringen. En sådan regering kan inte ställas till svars av parlamentet. En död hand läggs över parlamentet då det är naturligt att aktörerna förlägger sina överläggningar till det högsta organ de är representerade i.

Det ser demokratiskt ut men när debatten dör ut och när ansvarsutkrävandet försvinner förbyts det ärkedemokratiska i sin direkta motsats. Loewensteins mer förfärliga exempel var det jakobinska Frankrike och Sovjetunionens Högsta Sovjet och dess presidium. Han hittade också mindre förskräckliga exempel som det permanenta samregerandet i Schweiz som förvisat parlamentet till en skuggtillvaro. Men i Schweiz fyller folkomröstningsinstitutet funktionen som demokratiskt korrektiv, något som saknades under franska revolutionens eller Stalins skräckvälden.

Om Loewenstein hade känt till det kunde han också ha nämnt de svenska kommunerna där majoritet och minoritet samregerar i kommunstyrelserna. Var finns det demokratiska korrektivet i svenska kommuner?

Försöksverksamhet med kommunal parlamentarism

En statlig utredning föreslår nu en lösning på kommunernas demokratiproblem. Ett parlamentariskt system ska försöksvis kunna införas efter beslut av en kvalificerad majoritet. Det blir en tydlig åtskillnad mellan parlamentet (fullmäktige) och regeringen (styrelsen). Oppositionen hänvisas att driva politik i offentlighetens ljus i fullmäktige. Klara och tydliga regler reglerar hur man ska gå till väga när styrelser ska av- och tillsättas.

Ett politiskt system vinner legitimitet genom att medborgarna deltar i styrelsen och/eller genom att det framgår tydligt vem som har ansvaret för den förda politiken och att det finns mekanismer för att utkräva detta ansvar. Medborgarnas massiva ointresse att delta, även när de i sällsynta fall bjuds in, är ingen hemlighet. Samlingsstyret utan demokratiska korrektiv sätter stopp för det demokratiska ansvarsutkrävandet.

Vem skulle kunna vara emot kommunal parlamentarism?

Svaret är: Många och särskilt de politiska partierna.

Det framgår när remissvaren på utredningen droppar in. Det finns ännu ingen sammanställning över remissvaren, men många går att hitta på nätet. Av de svar man kan hitta där är drygt 60 procent avvisande. Argumentationen är ibland (inte minst från debattörer från mitt eget parti) mystisk: Det som gäller i staten gäller inte i kommunen. Kommunerna är så annorlunda. Argumentationen präglas också av en total okunnighet om erfarenheterna från andra länder. I England styrs det absoluta flertalet kommuner parlamentariskt och i Norge kan kommunerna välja ett parlamentariskt styressätt. När man tvärsäkert uttalar sig om konsekvenserna av införandet av parlamentarism tar man ingen som helst hänsyn till erfarenheter från t ex England eller Norge.

Argumenten för parlamentarism i kommunerna är framförallt:

• Fullmäktige vitaliseras
• Genom de tydliga ansvarsförhållandena och det mer vitala fullmäktige kan ansvar utkrävas.

Motståndarna argumenterar

Parlamentarism-motståndarnas argument som de växer fram ur remissvaren har också två huvudargument:

• Oppositionen får mindre insyn och inflytande
• Besluten blir på olika sätt sämre

Om man ser till frekvensen verkar det första argumentet vara det vanligaste. Det finns en rad broderier på samma tema: Oppositionen får svårare att bedriva politik och blir allmänt sett svagare. Oppositionen förlorar kunskaper och kompetens. Det kommer att bli svårare att rekrytera förtroendevalda (som om det vore enkelt nu!). I kommuner där kommunstyrelsen ansvarar för all verksamhet blir oppositionen utestängd från allt inflytande. Det blir skillnader i insyn mellan olika kommuner (oklart vilken relevans detta sista argument har).

Huvudresonemanget bakom det andra argumentet är att oppositionen genom att var med tidigt i processen kan bidra till att det blir bättre beslut. Vidare hävdas det att det blir omöjligt att åstadkomma samförståndslösningar och långsiktigt hållbara beslut.

Utöver dessa båda huvudargument har fantasin flödat: Någon påstår att kommunallagen kräver kollektiva beslut och kollektivt ansvar. Någon menar att inte så många kommuner är intresserade. Varför de som är intresserade borde hindras för att de är få framgår inte.

Man argumenterar också mot parlamentarism-anhängarna: Det är mest demokratiskt om det finns en politisk debatt också i styrelsen (varför debatten skulle upphöra inom en majoritetskonstellation framgår inte). Det finns ärenden där KS beslutar utan att involvera fullmäktige. När oppositionen inte får vara med i dessa kommer de att agera i media och i förvaltningsdomstolarna istället.

Varför är man emot?

Varför bekämpas ett förslag om att kommuner frivilligt skulle få pröva parlamentarism. Det är ju inte fråga om något tvång och det står den egna kommunen fritt att avstå. Varför vill man hindra andra? Vad är man rädd för?

Jag tror att det finns tre förklaringslinjer:

För det första handlar det om vanans makt. Kommunalpolitikerna är så inkörda i det befintliga systemet att de är emot varje förändring. Jag vill påminna om att andra förslag som syftat till att förbättra den lokala demokratins funktion har mött samma intensiva motstånd: offentliga nämndsammanträden, kommunala folkomröstningar och medborgarförslag (alla frivilliga) eller kommun- och stadsdelsnämnder valda av väljarna.

För det andra handlar det om en skräck för att systemet ska instabiliseras. Det formella kommunala regelverket är i många avseenden föråldrat och beskriver inte hur kommunen verkligen fungerar. Partisystemet och den partipolitiska logiken fungerar istället som ett mer informellt rollhäfte som pjäsen i själva verket spelas efter. Om man börjar peta i det formella regelverket vet man inte riktigt vad som kommer att hända.

För det tredje handlar det om ren partiegoism. Den parlamentariska situationen har blivit allt mer komplex i kommunerna. Kommuner där förr ett parti kunde regera i ensamt majestät i årtionde efter årtionde har blivit allt färre. Väljarna är mer rörliga och nya partier dyker upp som svampar ur jorden. En styrande majoritet kan vara opposition i morgon. Då gäller det att hålla fast vid möjligheterna att få vara med och styra fast väljarna tyckt annorlunda. Att argumentet om den försvagade oppositionen dominerar i remissvaren tyder på att detta är ett viktigt skäl. Vi vet också från historien att partiegoistiska motiv varit starkt styrande för vilka ståndpunkter partierna intar i konstitutionella frågor. Detta måste sen förstås garneras med mer principiella argument som ornament.

Till sist ett glädjande besked

I min egen kommun (Skinnskatteberg) har kommunstyrelsen i sitt remissyttrande enhälligt beslutat tillstyrka försöksverksamheten med majoritetsstyre.

Att läsa mer

Jag har tidigare flera gånger skrivt här på bloggen om kommunal parlamentarism. Se t ex det här inlägget.

Här finns också en liten litteraturlista för den som vill fördjupa sig i ämnet:

Andersson Hans G 1973 ”Kommunalideologin” i Gunnar Wallin, Hans G Andersson & Nils Andrén (red) Kommunerna i förvandling Stockholm: Almqvist & Wiksell

Baldersheim Harald & Torodd Strand 1988 ”Byregjering” i Oslo Kommune. Hovedrapport fra et evalueringsprosjekt Oslo: NIBR

Bäck Henry 1998 “Constitutional Reform in the City of Stockholm: The Introduction of Quasi-Parlia­mentarism” ECPR Workshop “Local Political Systems” University of Warwick 23-28 March

Bäck Henry 1998 “Nytt liv i frågan om kommunparlamentarismen?” Kommunal ekonomi och politik nr 1

Bäck Henry 2006 Komparativ kommunal konstitutionspolitik. En kunskapsöversikt Stockholm: Sveriges Kommuner och Landsting

Bäck Henry 2007 “Parties and local government constitutional reforms” ECPR Joint Sessions of Workshops, Helsinki 7-12 May

Bäck Henry 2012 ”Parties and local government constitutional reforms” i Björn Egner, Michael Haus & Georgios Terizakis (red) Regieren. Festschrift für Hubert Heinelt Wiesbaden: Springer Verlag für Sozialwissenschaften pp 443 – 452 ISBN 978-3-531-19792-0

Bäck Henry, Folke Johansson och Jonas Sandqvist 1998 “Stadsregering” i Stockholm. Infö­randet av begränsat majoritetsstyre i Stockholms stad Stockholm: IKE

Hagen Terje P, Trine Monica Myrvold, Ståle Opedal, Inger Marie Stigen & Helge Strand Østtveiten 1999 Parlamentarisme eller formannskapsmodell? Det parlamentariske styringssystem i Oslo sammenliknet med formannskapsmodellene i Bergen, Trond­heim og Stavanger Oslo: NIBR

Hambleton Robin 2000 “Modernising Political Management in Local Government” Urban Studies 37: 931-950

Lewin Leif 1998 ”Bråka inte!” Om vår tids demokratisyn. Stockholm: SNS Förlag

Loewenstein Karl 1965 Political Power and the Governmental Process Chicago: Phoenix Books

Lotsberg Dag Øyvind 1988 Parlamentarisme i lokalpolitikken. En studie av det nye sty­ringssystemet i Oslo Kommune Bergen: Institutt for administrasjons- og organisa­sjonsvitenskap

Røiseland Asbjørn 2003 ”Parti-vitalisering eller politikerstyring? Mål og effekter ved kommunal parlamentarisme” Kommunal Ekonomi och Politik 7(4)

Saxi Hans Petter 2002 Parlamentarisme i Nordland Fylkeskommune – Mål og effekter Bodö: Høgskolen i Bodø

SOU 1972:32 Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre?

Praeterea censeo

Fascistkramare borde skämmas. Och avgå