Krympande småkommuner som inte samarbetar lever farligt

Svenska kommuner har sedan sisådär 80 år plågats av ”småkommunproblemet”. I samband med utbyggnaden av välfärdsstaten kom kommunerna att bli ansvariga för allt fler tjänster, samtidigt som det pågått och fortfarande pågår en avfolkning av landsbygden. Små kommuner på landsbygden har blivit allt mindre och samtidigt fått allt fler uppgifter att klara av. Redan på 1940-talet började man grubbla över hur detta skulle lösas. Ett alternativ kunde vara att staten tog över kommunernas uppgifter, ett annat att kommunerna skulle förmås att samarbeta och ett tredje att man skulle slå samman kommunerna till större enheter.

Det sista var den lösning som förordades. I en reform 1952 minskade antalet kommuner från mer än 2 500 till drygt 1 000. Men utvecklingen fortsatte: allt fler uppgifter lades på kommunerna samtidigt som antalet små kommuner på grund av avfolkningen ökade. Under andra halvan av 1960-talet och första halvan av 1970-talet var det dags igen: Nu minskades antalet kommuner till ungefär 280. Men inte heller det hjälpte: Kommunerna fick fler uppgifter samtidigt som allt fler blev mindre. Sedan mitten av 1970-talet har inga kommuner slagits samman. Det har förvisso funnits signaler om att staten önskar sig sammanslagningar, men alla försök har misslyckats.

Man har då vänt sig till samarbetsmodellen istället. Det finns flera olika former av kommunal samverkan. Mest formaliserat är att bilda ett kommunalförbund. Det är ett slags specialkommun med kommuner som medlemmar. Sedan 1997 har en enklare form tillkommit i och med att samarbetande kommuner kan välja en gemensam nämnd. Till detta kommer samverkan som ordnas med avtal och andra än mer informella arrangemang.

Enligt Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) fanns det vid slutet av år 2009 110 kommunalförbund, en ökning med 15 stycken sedan 2005. Vanligast var förbund för räddningstjänst (33 stycken), utbildning (18) och administration, ekonomi, löner och IT (17). 2011 fanns det 148 gemensamma nämnder. Det var en kraftig ökning med 77 stycken sedan 2005. Vanligaste sektorer för samverkan i gemensamma nämnder var administration, ekonomi, löner och IT (27), överförmyndare (17) och miljö och bygg (15).

Erlingsson m fl (2021) redovisar utvecklingen i ett långt tidsperspektiv sedan 1942, alltså tio år före storkommunreformen 1952 och till 2005:

Effekten av sammanslagningarna 1952 är tydlig: antalet kommunalförbund minskar med ungefär två tredjedelar mellan 1942 och 1953. Nästa ras inträffar mellan 1970 och 1974 när den andra kommunreformen slutfördes: antalet förbund minskar med mer än 80 procent. Antalet ligger kvar på den här låga nivån ungefär till millennieskiftet när en ganska brant ökning börjar. 2005 är antalet formella samarbeten större än vad dom var 1942, men huvuddelen utgörs nu av gemensamma nämnder.

Lägre kostnader för samarbetande kommuner?

Skinnskatteberg är landets trettonde minsta kommun med 4 400 invånare, och redovisar en stadig nedgång i folkmängd. Sedan 1968 till 2022 har kommunen förlorat mer än var femte invånare (22 procent). Man skulle med andra ord vänta sig att vi här har ett typexempel på en kommun som sökt sig till samarbete med andra kommuner för att lösa olika uppgifter, förhoppningsvis till lägre kostnader och ökade möjligheter att rekrytera kompetent personal.

När man betraktar kommunerna i Skinnskattebergs omgivning, vilka alla är större än Skinnskatteberg och som har en åtminstone inte lika negativ befolkningsutveckling, framträder dock ett paradoxalt resultat. Två grupper av grannkommuner är intressanta i det här perspektivet. I norr ligger kommunerna Fagersta och Norberg, och i söder dom tre så kallade KAK-kommunerna, Köping, Arboga och Kungsör.

Dom båda grannkommunerna i norr samarbetar i en gemensam nämnd om löneadministrationen, i ett kommunalförbund om gator, trafik, kommunalteknik och bostäder, tillsammans med flera andra kommuner i ett räddningstjänstförbund, i gemensamma nämnder för överförmyndaren och för miljö och bygg. Dom har dessutom en gemensam ekonomiförvaltning.

Även dom tre södra grannkommunerna ingår i ett nätverk av samarbetsrelationer. Ekonomi och administrativ service är organiserat i ett kommunalförbund. Räddningstjänstförbundet bildas av dom tre kommunerna och flera andra kommuner. För överförmyndarens verksamhet finns en gemensam nämnd. Fjärrvärmeförsörjningen ordnas gemensamt av två av dom tre kommunerna, och för bygg och miljö finns ett myndighetsförbund där två av dom tre deltar.

Skinnskattebergs kommun ingår inte i några sådana samarbetsrelationer förutom den gemensamma lönenämnden med Fagersta och Norberg. Dom här iakttagelserna går på tvärs mot vad vi skulle ha förväntat. Den minsta kommunen, med den svagaste befolkningsutvecklingen samarbetar minst, ja praktiskt taget inte alls, när vi jämför med dom kringliggande kommunerna.

En fråga som infinner sig är förstås om denna bristande samarbetsvilja har ett pris. I databasen Kolada (Kommun- och landstingsdatabasen) som drivs av Rådet för kommunal analys (RKA) som är ett samarbete mellan SKR och staten, redovisas drygt 6 000 nyckeltal. Här kan vi t ex hitta uppgifter om nettokostnaderna för två av dom viktiga samarbetssektorerna: räddningstjänsten samt myndighetsutövning inom miljö och bygg.

Nettokostnaden per invånare för dessa två verksamheter år 2022 som redovisas är:

Kostnaden per invånare är tydligt lägre för dom samarbetande kommunerna jämfört med hur ser ut i ensamseglaren Skinnskatteberg.

Varje Skinnskattebergsbo får alltså betala en tusenlapp mer för miljö- och hälsoskydd samt räddningstjänst än den som bor i Fagersta eller Norberg. I jämförelse med en KAK-bo är skillnaden ännu större. Skinnskattebergarna betalar 1 618 kr mer.

För att få en uppfattning om vilken betydelse detta får för kommunens budget, får man räkna upp kostnadsskillnaden per invånare med folkmängden. Slutresultatet blir då att det kostar Skinnskattebergs skattebetalare någonstans mellan 4 och 7 miljoner kronor att stå utanför samarbetena i dom här båda verksamheterna. Om vi sedan betänker att det finns betydligt fler tänkbara områden för samarbete, och om dom ger ett liknande resultat, skulle man nog lätt kunna komma i närheten av en besparing på 10 miljoner kronor årligen.

Vad säger forskningen?

Det här är ett väldigt tydligt utslag på dom minskade kostnader som samarbete kan medföra. I Erlingssons m fl kunskapsöversikt är man inte riktigt lika kategorisk. Resultaten ”spretar”: Vissa undersökningar pekar på att det till och med för vissa kommuner kan bli ökade kostnader. Kommunutredningen (2017:8) var lika försiktig. Men trots allt fanns det också belägg för att det i vissa situationer kan bli billigare. Det är tydligt att jämförelsen mellan Skinnskattebergs kommun och dess mer samarbetande grannkommuner är ett sådant fall.

Det har också diskuterats i vilken utsträckning olika verksamheter lämpar sig för samverkan. Erlingsson m fl skriver:

Ett flertal studier från olika länder visar att kommuner kan spara in på kostnader genom MKS [mellankommunalt samarbete]. Detta verkar dock framför allt vara fallet inom områden där verksamhetens prestationer är rätt så tekniska, ganska enkla att mäta och som är politiskt okontroversiella (dvs väljarnas intresse för verksamheten och hur den bedrivs är svagt).

Kommunutredningen resonerar på ett liknande sätt: ”Störst möjligheter att uppnå effektivitetsvinster i teknisk verksamhet.” Utredningen menade att det inom tekniska verksamheter fanns större möjligheter att uppnå skalfördelar i verksamheten. Kommunutredningen diskuterar också dom demokratiska konsekvenserna. Systemet blir mindre genomskinligt när olika organ har ansvar för olika verksamheter. Det försvårar för medborgarnas ansvarsutkrävande. I ett samverkansorgan, t ex ett kommunalförbund, kommer besluten att fattas av organ som bara delvis består av representanter valda i den egna kommunen. Dom övriga representanterna har förstås väljarna i den egna kommunen inget inflytande över. Man skulle kunna lägga till att den svenska partidemokratin väljer medborgarna mellan olika partier med olika program. I ett kommunalförbund kan skiljelinjerna vara helt andra än dom partipolitiska.

Erfarenheter från t ex Finland och Frankrike, som båda har omfattande erfarenhet av kommunal samverkan, pekar på att skiljelinjerna huvudsakligen kan komma att gå mellan dom olika kommunerna. Representanterna agerar i första hand ”bypolitiskt”, något som väljarna i dom ideologiskt färgade valen aldrig tagit ställning till. Strävan att i första hand företräda den egna kommunen kan också, påpekar kommunutredningen försvåra styrningen av förbundet och därmed effektiviteten i dess verksamhet.

Ytterst, menar utredningen, handlar det om balansen mellan betoningen på det politiska systemets inflöde – medborgarnas och väljarnas möjligheter att påverka – eller dess resultat, d v s servicens kostnader och resultat. Man kunde kanske också lägga till ”genomflödet”, d v s möjligheterna att utkräva ansvar.

Kommunerna i Västmanland

Småkommunproblemet handlar om litenheten, som gör det oroproportionerligt dyrt att hålla sig med olika slags verksamheter, och även att rekrytera och behålla kompetent personal för olika specialfunktioner. Men det handlar också om befolkningsutvecklingen. För krympande kommuner tilltar litenhetsproblemen över tid. Det är detta som har föranlett dom stora sammanslagningarna på 1950- och 1970-talen.

När vi fördelar dom tio kommunerna i Västmanlands län över dom två dimensionerna folkmängd och befolkningsförändring i det långa tidsperspektivet 1968 – 2022 får vi den här bilden:

Den enda kommun i länet som överhuvudtaget inte är nedläggningshotad är förstås residensstaden Västerås med 159 000 invånare och en positiv befolkningsutveckling. Relativt säkra är nog också dom medelstora kommunerna Arboga, Hallstahammar, Köping och Surahammar med en betydligt mindre alarmerande folkminskning, men även det medelstora Sala och den lilla kommunen Kungsör som båda har en positiv folkminskning.

Något mer i riskzonen är Fagersta med en kraftigt negativ tillväxt, men framförallt handlar det om dom båda andra kommunerna i den norra länsdelen Norberg och Skinnskatteberg som båda har färre än 10 000 invånare och som kraftigt har minskat folkmängden. Norberg har ju, dock som det har framgått här, varit beredda att förbättra sin situation genom att pröva att ingå i en rad olika samarbetsrelationer. Men så icke Skinnskatteberg som systematiskt hållit sig utanför alla samarbeten.

Det handlar alltså om en liten kommun med vikande folkmängd och som inte förmått eller inte velat samarbeta med andra. Skinnskattebergs kommun lever farligt om statsmakten aktualiserar kraven på kommunsammanslagningar.

Tidigare inlägg om kommunsammanslagningar

Utredning föreslår att kommuner uppmuntras slå ihop sig

Österbergs utredning: Lusten att frivilligt slå ihop kommuner är noll

Dags att slå ihop kommuner igen?

Referenser 

Erlingsson, Gissur E, Zeth Isaksson & Bo Persson (2021) Mellankommunal samverkan: Vad är känt om dess effekter? En inventering av kunskapsläget Örebro: Kommuninvest

SOU 2020:8 Starkare kommuner - med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Slutbetänkande av Kommunutredningen