Förhållandet mellan
en kommuns högsta tjänsteman – kommunchefen – och högsta politiker –
kommunalrådet har beskrivits som att dansa tango. En vetenskaplig artikel om
saken har rubriken ”Det är svårt att dansa tango”. Det som gör det svårt är att
dansen sker i ett skymningsland mellan administration och politik. Och det är
inte alltid kristallklart vem det är som för i dansen.
Likt den romerska guden Janus hade två ansikten har en
kommun två organisatoriska pelare. Det finns en politisk organisation som
ytterst baseras på det folkvalda kommunfullmäktige. Här finns utöver
fullmäktige styrelser och nämnder huvudsakligen befolkade med fritidspolitiker
utsedda av partierna. Det finns också en eller flera heltidsarvoderade
politiker – kommunalråd. Allt samordnas av de politiska partierna som
manövrerar för att komma i så inflytelserika positioner som möjligt.
Å andra sidan finns det en organisation av anställda som i
praktiken driver verksamheten. Ofta är den organisationen uppdelad i olika
förvaltningar – t ex skolförvaltning, socialförvaltning, teknisk förvaltning,
var och en med sin förvaltningschef. I en del mindre kommuner kan det hända att
hela förvaltningen hålls samman med en kommunchef i spetsen. I de större
kommunerna finns också en kommunchef (eller kommundirektör som man ofta säger),
men som då vanligen inte är chef över de olika verksamheterna utan en
stabsperson till den politiska kommunledningen på ungefär samma sätt som en
ekonomi- eller personalchef.
Hur det nu än är organiserat i den enskilda kommunen finns
det en person i toppen av vardera organisationen: Det kommunalråd som är
ordförande i kommunstyrelsen toppar den politiska organisationen och
kommunchefen toppar förvaltningsorganisationen. Det är de som är tangoparet.
Andra lite mer prosaiska beskrivningar av förhållandet är
att det handlar om ett slags förhandling. Kommunalrådet förhandlar å den
politiska organisationens vägnar med kommunchefen som representerar
förvaltningsorganisationen. När politikerna vill ha något utfört i
förhandlingen är det kommunalrådet som måste undersöka med kommunchefen vilka
möjligheter det finns. Och omvänt, om förvaltningen önskar sig vissa politiska
beslut måste kommunchefen höra med kommunalrådet om vad som kan åstadkommas.
Ofta finns det motsvarande hästpar i förvaltningarna bildade av respektive
förvaltningschef och nämndordförande.
Det är viktigt att förhandlingen sker på rätt nivå. Om
kommunalrådet rundar kommunchefen och direkt försöker styra tjänstemän på lägre
nivå så undergrävs kommunchefens ställning. Och om kommunchefen försöker
påverka politiker på lägre nivå, stör hen det politiska spelet, vilket är
direkt farligt för kommunalrådet.
Trampa inte någon på tårna
På det dansgolv där kommunchef-kommunalrådstangon dansas är
belysningen svag. Det är ett område som är varken politik eller förvaltning,
eller kanske snarare både politik och förvaltning. I en tongivande
forskningsbok om kommunchefsrollen kallar man detta för ”överlappande roller”.
Om rollerna på detta sätt överlappar, blir det, som i tangon viktigt att man
inte trampar varandra på tårna.
Ett sätt att närma sig frågan om var gränserna går är att
resonera om olika politiska rum. I ett yttre politiskt rum där man utformar de
politiska förslagen släpps kommunchefen in. Hen kan ge råd till kommunalrådet
och hen kan till och med utforma förslag till politiska beslut. Eftersom beslut
ju så småningom ska verkställas i förvaltningen kan det till och med vara en
fördel om förvaltningens högsta representant har varit med när förslagen har
kommit till. Men så finns det ett inre politiskt rum där maktförhållandena
bestäms. Här förhandlar partierna om samarbetsrelationer, antingen mera
permanent för att åstadkomma styrande koalitioner, eller i enskilda sakfrågor.
Här bestäms det vilka politiker som ska sitta i vilka positioner. Om
kommunchefen ger sig in i detta inre rum är hen på minerad mark.
Om kommunchefen som oftast är fallet inte är högsta chef för
alla förvaltningschefer kompliceras rollen ytterligare. Det går då inte att med
hänvisning till en befattningsbeskrivning utdela order och förvänta sig att de
ska åtlydas. Istället måste man då bygga upp nätverk och argumentera för vad
som ska utföras i organisationen. På sitt sätt blir det ett slags politiskt
arbete – fast inte direkt partipolitiskt – som kommunchefen har att utföra.
Problemet är bara att det är den partipolitiska sidan av organisationen som har
bestämt vad kommunchefen ska driva igenom i ”sin del” av organisationen.
Det är inte säkert att det blir så mycket enklare i en sammanhållen
förvaltning med kommunchefen som högsta chef. Även om den formella auktoriteten
finns, blir det i längden svårt att driva verksamheten bara genom ordergivning.
Också den som har formell rätt att beordra kan vara tvungen att övertyga sina
underlydande för att få dem att följa givna order.
Plötsliga uppsägningar
På så sätt blir det lätt så att kommunchefen kommer att
uppfattas, och kanske till och med uppfattar sig själv, som ett språkrör för
den politiska majoriteten. Det blir då uppenbara problem om det skulle bli en
ny majoritet. Likt en kameleont skiftar färg blir kommunchefen tvungen att på
ett trovärdigt sätt argumentera för en politik som är motsatt den hen dagen
innan talade för. I Stockholms stad som enda kommun har man löst dilemmat genom
att i praktiken helt enkelt kräva partibok av stadsdirektörerna.
Det är uppenbart att den här dansen har turer som är svåra
att hänga med i. Det handlar om förhållandet till politiken: Man måste vara
lojal med den politiska ledningen, men utan att bli ett rent språkrör för
partipolitiska ståndpunkter. Man måste kunna hantera förändringar av den
politiska ledningens sammansättning. Man måste kunna delta i utformningen av
kommunens beslut och ge råd till den politiska ledningen, men hålla sig borta
från det politiska maktspelet.
Omsättningen av kommunchefer är hög. Det är inte ovanligt
med plötsliga uppsägningar. Skälet som ofta anförs är oförmåga att hantera
gränsen mellan politik och förvaltning. För den kommunchef som dansar illa och
trampar den politiska ledningen på tårna återstår bara en arbetsuppgift: Att
städa skrivbordet.
Att läsa mer om
kommunchefsrollen
Kurt Klaudi Klausen & Annick Magnier (1998) The
anonymous leader: Appointed CEOs in western local government Odense: Odense University
Press
Åsa Lillieström (2000) Kommundirektören
– En oklar roll under luppen Göteborg: Förvaltningshögskolan
Poul Erik Mouritzen & James H Svara (2002). Leadership at the apex: politicians and
administrators in Western local governments. Pittsburgh: University
of Pittsburgh Press
Rolf Solli & Anna
Cregård (2008) ”Det är svårt att dansa tango. Om kommundirektörsrollens innehåll
och betydelse”. Kommunal ekonomi och
politik 12(3): 31-54.