Att avgå eller inte avgå? Det är frågan

Kommunfullmäktige i Skinnskatteberg beslöt den 6 maj att inte bevilja ansvarsfrihet för kommunstyrelsen och socialnämnden. Vidare beslöts att uppdragen skulle återkallas för dom båda nämndernas ordförande. Orsaken till vägrad ansvarsfrihet var framför allt dom mycket stora budgetunderskotten för kommunstyrelsen och socialnämnden, och den passivitet som visats i att vidta åtgärder för att räta upp den ekonomiska krisen.

Besluten innebär alltså att kommunstyrelsens ordförande, kommunalrådet, och socialnämndens ordförande måste lämna sina uppdrag. Några omedelbara konsekvenser för övriga politiker i dom båda organen blev det inte. Många har frågat sig varför dom båda ordförandena på det här sättet tvingats bära ett större ansvar än övriga politiker. Jag ska här försöka reda ut hur det kan bli så här.

För det första kan man slå fast att vägrad ansvarsfrihet i det kommunala inte medför några som helst direkta konsekvenser. Det finns en möjlighet för fullmäktige att återkalla uppdraget för den som vägrats ansvarsfrihet. Det är den möjligheten som fullmäktige i Skinnskatteberg använde sig av. Det finns också en möjlighet, om kommunen lidit ekonomisk skada, att stämma den eller dom felande politikerna och kräva skadestånd. Enligt samstämmiga uppgifter har detta aldrig hänt i någon svensk kommun.

Organisationen Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) påpekar också att det förstås kan bli mer långsiktiga och indirekta konsekvenser. På sin hemsida skriver dom: ”Ansvarsprövningen ger också signaler till medborgarna om tillståndet i kommunen och kan ligga till grund för deras ställningstagande vid de allmänna valen.”

Sitta kvar eller avgå?

När det gäller frågan om man sitter kvar eller inte efter att ha vägrats ansvarsfrihet finns det ingen samlad bild. Vid sidan om möjligheten för fullmäktige att focka den eller dom som vägrats ansvarsfrihet kan det hända att dom berörda frivilligt avgår. I skriften ”Ansvarsprövningen i fullmäktige” skriver SKR: ”Det händer också att den/de som inte beviljats ansvarsfrihet själva väljer att lämna sitt uppdrag utan att fullmäktige fattat beslut om detta.” Hur vanligt detta är, vet ingen.

Delvis beror den bristande kunskapen på att det är ganska sällsynt med vägrad ansvarsfrihet. Ett procenttal eller medelvärde om vanligheten riskerar därmed att bli väldigt osäkert. Under åren 2011-2021 hade revisorerna föreslagit att ansvarsfrihet skulle vägras i 69 fall. Inte ens i vart tredje av dessa beslöt fullmäktige enligt revisorernas förslag (20 fall). I sex fall vägrade fullmäktige ansvarsfrihet trots att revisorerna inte föreslagit det. (SKR: Utfallet i ansvarsprövningen för perioden 2011 – 2021)

För åren 2021 och 2022 (särskild rapport om 2022) finns två fall redovisade: Fullmäktige i Alingsås vägrade 2021 samhällsbyggnadsnämnden ansvarsfrihet. Fullmäktige beslöt också att entlediga alla ledamöter. 2022 beslöts att socialnämnden i Örkelljunga inte skulle få ansvarsfrihet. Här togs det inga beslut om entlediganden, och Helsingborgs Dagblad rapporterade (24/4 2023) att ledamöterna inte hade några planer att avgå.

Det är den som har makt som bär ansvaret

En SD-ledamot sa till tidningen: ”Rent tekniskt sett har jag ett ansvar, men när man sitter i opposition som vi gjorde då, får man ju sällan igenom det man lägger fram.” Både ordföranden (M) och en KD-ledamot antyder att dom varit i klorna på förvaltningen. Ordföranden säger: ”Det är vårt ansvar, ja, men det har inte varit en enkel förvaltning att styra.” Och KD-ledamoten: ”Jag ser allvarligt på det och det visar hur svårt det är med socialnämnd. Vi kan inte göra mer än vad förvaltningen visar oss.”

De avgick alltså inte. På sitt sätt tror jag att det var SD-ledamoten som slog huvudet på spiken när han hänvisade till majoritetsförhållandena. Han ansåg inte att han har haft något inflytande, och därför inte bör drabbas av några konsekvenser. Problemet är bara att lagstiftningen är kraftigt föråldrad. Den tar inga hänsyn till att det finns ett ”styre” i kommunen, utan betraktar kommunstyrelsen som kommunens ”regering”.  Det här dubbla systemet, ett officiellt med kommunstyrelsen som ansvarig, och ett ”styre” som har makten har jag tidigare kallat ”kvasiparlamentarism”. Det finns också andra nackdelar med kvasiparlamentarismen: det blir diffust för väljarna att veta vem som har ansvaret, och bildande och avsättning av styre är helt oreglerat. Bristen på regler för dom processerna öppnar för diverse fulspel. Det här har jag skrivit om flera gånger här på bloggen. Här ett inlägg från 2012 som reder ut begreppen.

Av det här skälet har det betraktats som normalfall ett bevilja eller vägra hela styrelser respektive nämnder ansvarsfrihet. SKR skriver i skriften ”God revisionssed”: ”Ansvaret i styrelse och nämnder är som utgångspunkt kollektivt. Det individuella ansvaret prövas undantagsvis till exempel när en enskild ledamot agerat på ett uppenbart felaktigt sätt.” Detta skriver man trots att kommunallagen faktiskt inte påstår att det normala är kollektivt ansvar.

Det visar sig ju också att i det kvasiparlamentariska systemet har oppositionens ledamöter ett ibland till noll reducerat inflytande på styrelsens/nämndens beslut. Jämför med vad SD-ledamoten i Örkelljunga sa om sitt beslut att inte avgå. I en stor undersökning av Mikael Gilljam, David Karlsson och Anders Sundell (SKL: ”Politik på hemmaplan: Tiotusen svenska fullmäktigeledamöter tycker om politik och demokrati”) har man frågat intervjupersonerna om hur stort inflytande olika aktörer har i kommunalpolitiken. Det är där en stor skillnad i uppskattningen av det egna inflytandet beroende på om man tillhör majoriteten eller oppositionen. Vidare anses kommunstyrelsens ordförande vara den av nio olika aktörer som har störst inflytande.

Det är en allmän uppfattning att makt och inflytande bör följas av ansvar. Den som saknar inflytande bör inte tvingas att ta ansvar. Det är en allmän rättsprincip i straffrätten att den som lider av en allvarlig psykisk störning bör få ett lindrigare straff och hellre vård än fängelse (Brottsbalken 29:3). Det kan t ex handla om vanföreställningar, om högre makter som beordrat en att begå ett brott. Den som av ungdomligt oförstånd inte kan se förhållandet mellan orsak och verkan ska inte heller straffas. Därför kan inte den som är under 15 år dömas till fängelse. Vi kan nog alla varav överens att den som under pistolhot begått en handling inte heller ska behöva ta konsekvenserna av den. Hen har inte haft någon handlingsfrihet.

Staten skapar genom lagstiftningen förvirringen

Det är alltså kvasiparlamentarismens fel att det blir så här konstigt. Socialdemokraterna i Skinnskattebergs fullmäktige som yrkade vägrad ansvarsfrihet för kommunstyrelsen och socialnämnden följde bara vad dom (med SKR:s påhejande) trodde var normalfallet. Därmed åkte samtliga ledamöter dit. Medan däremot Vänsterpartiet som yrkade på entledigande för dom båda ordförandena därmed stod för den mer parlamentariska bilden: Styret styr och har makten och ansvaret medan oppositionen opponerar och får se sina förslag nedröstade. Båda har i någon mening rätt, men Vänsterpartiets ståndpunkt är faktiskt mer realistisk och anknyter till den allmänna principen om sambandet mellan makt och ansvar. När man på det här sättet i en beslutssituation blandar två så olika principer kan resultatet för en utomstående (ja till och med för dom berörda) bli så här besynnerligt. Man får inte ansvarsfrihet, men konsekvenserna uteblir.

Jag vill understryka att dom agerande i Skinnskattebergsfallet inte har gjort något fel. Orsaken är statens och SKR:s vägran att erkänna och reglera den kommunala parlamentarism som finns där oavsett vad som står i lagen. När den utredning som jag refererade till i blogginlägget från 2012 skulle omsättas i lagförslag sa den dåvarande flugprydde ministern att ”det fanns inget behov av att införa parlamentarismen i kommunallagen.” Han hade uppenbarligen fel redan då.