Läs om maktkampen i Strömfors (sista delen)

Strömfors är ett litet mellansvenskt brukssamhälle. Under snart ett år har kommunalpolitiken i Strömfors skakats av en kris. Det har varit en maktkamp mellan Arbetarpartiet och Framstegspartiet, Bondepartiet, de Konservativa och det högerextrema Fosterlandspartiet. De borgerliga har allierat sig med den nya kommunchefen Nora Aalberg Rönnlund.

Nu finns boken om maktkampen i Strömfors. Den publiceras här på bloggen som följetong. Här kommer nu det sextonde och sista avsnittet. I det förra avsnittet diskuterade vi några av de lärdomar som kan dras av krisen. Här fortsätter den diskussionen och en sammanfattning av vilka omständigheter det var som ledde fram till och drev krisen. För gratis nedladdning av hela boken, klicka här.

Trevlig läsning!

När man tänker gå in i ett minoritetsstyre

Minoritetsstyre har länge varit regel i svensk nationell politik. Endast under kortare perioder har svenska regeringar byggt på ett regeringsunderlag där det egna partiet eller konstellationen av partier haft majoritet i riksdagen. Framförallt med anledning av Sverigedemokraternas framgångar under 2000-talet har minoritetsstyren blivit allt vanligare även i kommunerna.

Den parlamentariska principen som, utan att vara lagligt reglerad i kommunerna, i stor utsträckning styr också hur kommunerna regeras (jag har på annan plats[1] kallat systemet för kvasiparlamentarism) bygger på att styret ska kunna räkna med att få igenom sina förslag i fullmäktige.

En klassisk metod för att hantera minoritetssituationen i det parlamentariska systemet går under beteckningen ”hoppande majoriteter”. Innebörden är att styret söker stöd till vänster i vissa frågor och till höger i andra. En risk med hoppande majoriteter är förstås att den förda politiken kan bli inkonsekvent och dåligt målinriktad. En förutsättning för att hoppande majoriteter ska vara en genomförbar strategi är att det styrande partiet/partierna befinner sig någonstans i mitten av det politiska spektrumet. Vidare måste det, om vi ser politiken som endimensionell, finnas tillräckligt stora partier både till vänster och till höger om styret.

Fullmäktige i Strömfors bestod under den berättade historien av 31 ledamöter. Majoritet förutsätter alltså stöd av minst 16 röster. Arbetarpartiet som kom att bilda minoritetsstyre hade bara 12 röster. Om man slog sig samman med vänstern i Socialisterna kunde man mönstra 14 röster. Till höger fanns flera partier, Framstegspartiet med 7 mandat, Bondepartiet och de Konservativa med vardera 2 mandat samt det högerextrema Fosterlandspartiet med 6 platser.

Flera möjligheter att få minst 16 röster genom att söka stöd från högerflanken stod alltså öppna för det arbetarpartistiska minoritetsstyret. Tre sådana koalitioner som inte innehåller något ”överflödigt” parti var:

Arbetarpartiet + Framstegspartiet	19
Arbetarpartiet + Fosterlandspartiet	18
Arbetarpartiet + Bondepartiet + Konservativa	16

 

De ideologiska skillnaderna mellan å ena sidan Arbetarpartiet och å andra sidan de Konservativa och Fosterlandspartiet var så stora, att de två senare alternativen framstår som helt orealistiska. Kvar blir bara möjligheten att göra upp med Framstegspartiet. Arbetarpartistyret var alltså helt i händerna på ett annat parti och några som helst möjligheter att styra med hjälp av hoppande majoriteter fanns inte.

Om nu ett eller flera av oppositionspartierna inte vill gå i koalition med minoritetsstyret (varigenom det skulle omvandlas till ett majoritetsstyre) eller om hoppande majoriteter inte är matematiskt möjliga är minoritetsstyret för sin överlevnad beroende av att oppositionen drivs på ett sådant sätt att inte styret tvingas avgå. Budgetbeslutet har, trots att det ofta i praktiken bara omfattar en liten del av kommunens omsättning, kommit att betraktas som avgörande. Om oppositionen enas om ett budgetförslag och röstar för det är det kört för minoritetsstyret. En politik där styret regelmässigt förlorar andra omröstningar gör det också i längden svårt för minoritetsstyret att sitta kvar. Om oppositionen är angelägen om att inte tvingas ta ansvar måste den hålla fingrarna i styr. Man kan på olika sätt rikta kritik mot styrets förda politik, men de kan inte driva egna gemensamma budgetförslag och inte heller utsätta styret för alltför många förödmjukande voteringsnederlag. Erfarenheterna från Strömfors visar att det kan vara svårt att föra en sådan balanserad oppositionspolitik.

Kan det finnas några fördelar för ett parti som bildar minoritetsstyre, men som har svårt att få igenom sin politik? Jag kan tänka mig två slags fördelar. För det första får det styrande partiet en direktkanal till den kommunala förvaltningen. Man kan därigenom få tillgång till information som är svårare att ta del av för den som inte tillbringar sina hela dagar på kommunkontoret. Det kan också finnas beslut och åtgärder som inte nödvändigtvis kräver politiska beslut. Direkt tillgång till förvaltningen kan då ge en möjlighet att påverka. Allt detta blev förstås totalt omöjligt för Arbetarpartiets minoritetsstyre när konflikten mellan kommunchefen och den politiska ledningen blossade upp och eskalerade.

En andra fördel kan vara opinionsmässig. Den ”vanliga medborgaren” är ofta dåligt insatt i hur kommunen styrs. Att en politiker titt som tätt uppträder som kommunens talesperson, rapporteras om i media, klipper av band och vad det nu kan vara, kan skapa en illusion av att det är denna persons (kommunalrådets) parti som faktiskt styr. Denna illusoriskt upphöjda position kan vara en fördel i nästa val. Men det här kan vara tveeggat. Det politiska styret behöver kunna peka på faktiska beslut som gjort det bättre för invånarna. Svårigheterna att få igenom sin politik, parad med den negativa bild som spridits om kommunalrådet som kriminell mobbare kan snarare vara demeriterande gentemot väljarna. Strategin kan också ses som något oetisk då den bygger på föreställningen att man kan få politiska fördelar av att ha oinformerade väljare.

Hur organisationen är uppbyggd

Strömfors kommun har som många andra småkommuner avskaffat alla sin facknämnder (vid sidan om kommunstyrelsen finns bara en miljö- och byggnadsnämnd och en överförmyndarnämnd, båda dominerade av myndighetsuppgifter, samt den obligatoriska valnämnden). I stort sett hela den kommunala förvaltningen lyder därmed under kommunstyrelsen.

Kommunallagen stadgar i sin senaste version att det ska finnas en kommundirektör som ska vara chef för den förvaltning som finns under styrelsen. Detta var alltså den position som kommunchefen i Strömfors intog. Det gick som vi sett över styr. Den chef man valde till uppdraget saknade viktiga erfarenheter av nära samarbete med politikerna, hade bristfälliga kunskaper om lagstiftning som reglerar kommunernas verksamhet och kanske personliga egenskaper som försvårade samarbetet. Det slutade som vi sett med en skräll.

I de flesta kommuner som har organiserat sig så här går det ändå bra. Men man bör ställa sig frågan om man verkligen ska ta risken att öppna för en utveckling som i Strömfors. Sannolikheten må vara liten, men när olyckan är framme blir den förödande. Medan konflikten pågår minskar både medborgarnas tilltro och effektiviteten, samtidigt som de politiska motsättningarna tilltar långt bortom det rimligas gräns. Det kommer att ta tid att läka Strömfors kommun.

Jag menar att riskerna är så stora, att man inte ska organisera sig så att detta kan hända igen. Lösningen blir då att ”direktören” måste få ett snävare ansvarsområde. En mer traditionell indelning av tjänstemannaorganisationen i flera separata förvaltningar får sådana konsekvenser. Till kommunchefens revir borde i så fall framförallt föras traditionella stabsfunktioner som ekonomi och personal.

Så som lagen är formulerad, kan nog de övriga förvaltningarna inte längre direkt sortera under styrelsen. Man blir då tvungen att samtidigt inrätta mer traditionella facknämnder. För en liten kommun som Strömfors borde det kanske räcka med två nämnder – en för tekniska uppgifter och en för välfärdstjänster som vård, omsorg och skola. Detta skulle säkert också ha positiva effekter för styrningen i övrigt. I Norge har man längre erfarenhet av den facknämndsfria organisationen (den kallas där för ”Kommittémodellen”) och den har också utvärderats[2]. Det har pekats på negativa konsekvenser: De förtroendevald förlorar information och kunskaper om verksamheten och allt mer makt läggs på kommunchefen (Administrasjonssjefen/Rådmannen).

Som argument för den facknämndsfria organisationen har det anförts att de valda i en facknämnd framförallt ser till den egna sektorns bästa. Det blir ett krig mellan kommunens olika verksamhetssektorer snarare än en helhetssyn. Så kunde det ju också tänkas vara, men forskning pekar på att i ett system som det svenska, med den oerhört starka ställning partierna har blir det inte så. Det sker en samordning inom partierna, som gör att partilinjen i betydligt högre grad än sektorslojaliteter kommer att bestämma vilken politik facknämndspolitiker för. [3]

Revisionens integritet

Händelserna i Strömfors hade inte fått det snabba uppflammande som de fick om det inte hade funnits stora brister i kommunrevisionens integritet. Det mesta av diskussionen om revisionens integritet har handlat om det partipolitiska beroende som kan följa av att de förtroendevalda revisorerna väljs av fullmäktige på partiernas förslag. Det här är inte en oviktig aspekt, och i Strömforsfallet kom revisionsordförandens starka engagemang för Framstegspartiet och aversion mot Arbetarpartiet att ha betydelse. Han var också en av de sista på barrikaden som krävde att kommunalrådet borde polisanmälas.

Som jag visar i ”Kommunrevisorns testamente” finns det betydligt fler dimensioner av beroende som kan bli problematiska. Viktigast är beroendeförhållanden mellan de sakkunniga revisorerna och de byråer de arbetar i och kommunernas politiska och administrativa ledning. Detta beroende är ofta ganska subtilt och svårfångat. Det handlar om att byråerna också utför andra uppdrag åt kommunerna, inte nödvändigtvis den kommun som det aktuella uppdraget gäller. Om byrån blir känd för att ha medverkat i revisionsgranskningar som är alltför kritiska mot kommunledningar, kan det påverka marknaden för andra uppdrag negativt.

Att det skulle bli så påtagligt pang-på-rödbetan-beroende som i Strömforsfallet hade jag inte riktigt kunnat föreställa mig. Här gjorde revisionens sakkunniga biträde genom ett lätt genomskådat bulvanarrangemang andra affärer med den administrativa kommunledningen. Och det var affärer som åtminstone på ett års basis var betydligt större än uppdraget som sakkunnigt biträde åt revisionen. Det var detta beroende, som tillsammans med revisionsordförandens devota inställning till sitt parti och till kommunchefen som gjorde att utspelet i oktober 2020 fick sådan explosiv kraft.

Vi måste alltså bli allt mer noga med att kontrollera de sakkunniga biträdenas övriga relationer innan de engageras, och allvarliga brott mot integriteten måste beivras. Och se upp med källarbolagen!

Lär dig att känna igen vanliga trix

Det som jag här har kallat ”rundningsnarrativet” är ett ofta använt knep för att gå till anfall mot chefer eller andra personer som i någon mening är överordnade. Idén är att man befinner sig som chef någonstans i en hierarkiskt ordnad organisation. Rundning uppstår när man blir ”överhoppad” av sin egen överordnade. Den med högre position tar då direkt kontakt med någon som är underordnad dig, utan att du vet av det. Kontakter som inte följer befälsordningen innebär rundning.

Rundning kan uppfattas som hotande. Den rundades auktoritet kan ifrågasättas i organisation, och därmed ens hela organisatoriska existens. Att beklaga sig för egen del framstår dock som olämpligt. Vad ska man klaga över? Att ens egen position är hotad innebär ju redan det ett erkännande av svaghet. Det är då betydligt bättre att peka på de problem som uppstår i din organisation på lägre nivåer. Det kan t ex vara ökad arbetsbelastning, eftersom ”medarbetarna” (som underarbetarna brukar kallas i managementslangen) tycker att de måste gå rundarens önskemål till handa. ”Otydlighet” är ett vanligt uttryck i rundningsberättelser. Det innebär att ”medarbetarna” inte vet vem kan ska lyda, är det den vanliga chefen (den rundade) eller rundaren?

Mer jobb och ”otydlighet” leder i sin tur till att den anställde börjar må dåligt. Voilà, rundningen har skapat ett arbetsmiljöproblem, som du som chef är skyldig att ta itu med. Det är mer ovanligt att den som börjar må dåligt är en själv, den rundade chefen. Det tyder på svaghet. Som chef måste man vara stark, så man kan ta itu med problemen i organisationen. Det kan också vara olämpligt att framhäva sin egen roll. Det skulle kunna tyda på sådana antisociala personlighetsdrag som vi har diskuterat i det förra avsnittet. Det är därför anmärkningsvärt att startskottet till Strömforskrisen, den s k ”Förstudien” i huvudsak fokuserade på kommunchefens egna problem med kommunalrådets rundning.

Denna fokusering på kommunchefens psykosociala arbetsmiljö förstärktes med den anmälan för kränkande särbehandling som hon gjorde mot kommunalrådet och fullmäktiges ordförande. Den PR-kampanj som sammanföll med utredningen av de påstådda kränkningarna hade också denna personfokus.

Det är i själva verket så, att själva kärnan i rundningsnarrativet, det som gör att det krävs att någon agerar, är påståendet om arbetsmiljöproblem i organisationen, bland den rundades underställda. Sådana påstådda arbetsmiljöproblem kan också användas i situationer där någon rundning inte påstås ha förekommit. Jag har själv som revisionsordförande blivit utsatt för sådana påståenden från den revisionsbyrå som då anlitades för sakkunnigt biträde. Jag blev kontaktad av en chef på byrån, som menade att hans underställda, vårt sakkunniga biträde och granskare som anlitades börjat må dåligt. Orsaken skulle vara att den förtroendevalda revisionen uppträtt alltför aggressivt och kritiskt gentemot kommunledningen.

Eftersom kommunledningen inte tyckte om vad revisionen höll på med (alltför långtgående integritet) började man mer eller mindre att mobba revisionsbyråns personal. Ingen pratade med dem när de besökte kommunkontoret. När de bokat intervjuer, kom ingen. De fick sitta och vänta utan att kunna genomföra intervjuer. Om vi skulle kunna fortsätta samarbeta med byrån, skulle vi vara tvungna att vara mindre kritiska. Tjoho! Se där hur den ”oberoende” revisionsbyrån börjat gå i granskningsobjektets ledband.

Vad det nu berodde på, upphörde byråns attacker mot revisionen. Det hade bokats ett möte mellan den aktuella chefen på byrån och de valda revisorerna. Hen bokade av flera gånger under anförande att det hade blivit bättre med arbetsmiljön. När vi sen tvingade hen att komma till oss, hade hen väldigt svårt att försvara sitt agerande och försvann till Stockholm med svansen mellan benen. Sen hade hens anställda aldrig mer några problem med sin psykosociala arbetsmiljö på kommunkontoret.

Påstådda arbetsmiljöproblem beroende på rundning eller något annat förefaller vara ett i branschen vanligt verktyg. Det finns andra verktyg som ibland tas till. Blånekande, som vi sett exempel på i Strömfors, kan vara ett sådant. Man kan också, åtminstone för en tid mörka missförhållanden genom att påstå att utredning pågår. Särskilt effektivt är det om det är en rättslig utredning. I förstudie-fallet i Strömfors försökte biträdet lura de valda revisorerna att de måste avbryta alla egna undersökningar av de påstådda missförhållandena. Det borde istället bli en polisutredning av det påstådda brottet ”trolöshet mot huvudman”. Egna undersökningar kunde då störa polisutredningen. Förstudien borde anses som avslutad, överlämnas till kommunstyrelsen och offentliggöras.

Idogt ljugande kan etablera en sanning. Inte minst har vi fått lära oss det i anslutning till det senaste presidentvalet i USA. Även i Strömfors har det ljugits friskt och enträget. Det är inte uteslutet att PR-konsulten Daniel Ahls kampanj bl a med utnyttjande av Pelleprofessorn etablerat fast rotade uppfattningar i allmänheten om att kommunalrådet Karin Rosén är både en brottsling och en mobbare. En kommentar (som dock relativt snabbt raderades) i web-tidningen Skönstads Nyheter kan vara illustrativ: ”Hon borde sitta i en cell på Hinseberg.”

En särskilt giftig blandning

Det var framförallt fyra omständigheter som ledde fram till krisen i Strömfors, och det olyckliga sätt krisen kom att utvecklas. Den första missen var den uppenbara felrekryteringen av kommunens högsta tjänsteman. Man lyckades rekrytera en person som inte hade någon kunskap, erfarenhet av och läggning för det känsliga samspelet mellan politik och förvaltning just i kommunerna. Den förvaltningsorganisation man valt med en sammanhållen förvaltning öppnade dörren för en kommundirektör som inte begrep sig på samspelet, och med ambition att själv styra hela organisationen och dessutom en läggning som inte accepterade motsägare. Kort sagt var det raka rör för en auktoritär chef att ta över organisationen som vore det hens egen firma. Ett tredje olyckligt förhållande var att kommunrevisionen, som måste vara oberoende, såväl partipolitiskt som i andra avseenden hölls sig med ett sakkunnigt biträde som utan att blinka gjorde sig ekonomiskt beroende av kommunchefen.

Det var den här blandningen av fel kommunchef, fel organisation och kontrollorgan utan integritet som var giftig och satte igång krisen, och fick den accelerera. Till detta kommer hur det politiska styret blev organiserat parlamentariskt. Ett minoritetsstyre tillsattes. Inga förutsättningar fanns för att detta skulle bli lyckosamt. I praktiken var det politiska styret rent mandatmässigt helt beroende av ett av oppositionspartierna. Oppositionen kunde dessutom inte hålla fingrarna i styr utan sökte oavbrutet voteringssituationer där minoritetsstyret kunde utmanas och förnedras. I förlängningen låg förstås hotet om majoritetsskifte. Oppositionen lierade sig också med den olämpliga kommunchefen varigenom styrets möjligheter att göra sig av med denna effektivt spärrades. Oppositionen och kommunchefen ingick ett slags symbios där den ene var den andres nyttiga idiot.

Dessa faktorer – misslyckad chefsrekrytering, en organisation öppen för en maktambitiös chef, en revision utan integritet, ett impotent minoritetsstyre och en maktlysten opposition, skapade den orimliga situation som vi här har sett drabbade den stackars lilla bruksorten Strömfors.

 

---

[1] Henry Bäck (2006) Komparativ kommunal konstitutionspolitik Stockholm: Sveriges Kommuner och Landsting

[2] Se t ex Oddbjørn Bukve 2001 ”Organisasjonsstruktur og leiarskap: en studie av komittémodell og hovedutvalmodell som rammer for kommunalt leiarskap” i Anne Lise Fimreite, Helge O Larsen & Jacob Aars (red) Lekmansstyre under press. Festskrift til Audun Offerdal Oslo: Kommuneforlaget

[3] Se t ex Henry Bäck 2007 ”Parties and local government constitutional reform” ECPR Joint Session of Workshops, Helsinki 7-12 May 2007, Göteborg: Förvaltningshögskolan