Dagens repris: Kommunal tango

Vi närmar oss årsskiftet efter ett val. I rikspolitiken har man hittills misslyckats med att klara ut hur den politiska ledningen ska se ut. I kommunerna däremot är det mesta nu avklarat. I många kommuner har den nya politiska ledningen redan trätt till. I andra sker det vid årsskiftet. Som alltid är det dessutom en snabb omsättning av de ledande kommunala tjänstemännen – kommunchefer. I många kommuner möts nu nya kommunalråd och nya kommundirektörer. Det kan finnas anledning att repetera vad som gäller för förhållandet dem emellan. Därför repriserar jag här ett inlägg från december 2013 med rubriken ”Kommunal tango”. En av de viktigaste lärdomarna är att kommunchefer som inte kan hålla sig borta från att lägga sig i det politiska spelet riskerar att snabbt få kvittera ut avgångsvederlaget.

Förhållandet mellan en kommuns högsta tjänsteman – kommunchefen – och högsta politiker – kommunalrådet har beskrivits som att dansa tango. En vetenskaplig artikel om saken har rubriken ”Det är svårt att dansa tango”. Det som gör det svårt är att dansen sker i ett skymningsland mellan administration och politik. Och det är inte alltid kristallklart vem det är som för i dansen.

Likt den romerska guden Janus hade två ansikten har en kommun två organisatoriska pelare. Det finns en politisk organisation som ytterst baseras på det folkvalda kommunfullmäktige. Här finns utöver fullmäktige styrelser och nämnder huvudsakligen befolkade med fritidspolitiker utsedda av partierna. Det finns också en eller flera heltidsarvoderade politiker – kommunalråd. Allt samordnas av de politiska partierna som manövrerar för att komma i så inflytelserika positioner som möjligt.

Å andra sidan finns det en organisation av anställda som i praktiken driver verksamheten. Ofta är den organisationen uppdelad i olika förvaltningar – t ex skolförvaltning, socialförvaltning, teknisk förvaltning, var och en med sin förvaltningschef. I en del mindre kommuner kan det hända att hela förvaltningen hålls samman med en kommunchef i spetsen. I de större kommunerna finns också en kommunchef (eller kommundirektör som man ofta säger), men som då vanligen inte är chef över de olika verksamheterna utan en stabsperson till den politiska kommunledningen på ungefär samma sätt som en ekonomi- eller personalchef.

Hur det nu än är organiserat i den enskilda kommunen finns det en person i toppen av vardera organisationen: Det kommunalråd som är ordförande i kommunstyrelsen toppar den politiska organisationen och kommunchefen toppar förvaltningsorganisationen. Det är de som är tangoparet.

Andra lite mer prosaiska beskrivningar av förhållandet är att det handlar om ett slags förhandling. Kommunalrådet förhandlar å den politiska organisationens vägnar med kommunchefen som representerar förvaltningsorganisationen. När politikerna vill ha något utfört i förhandlingen är det kommunalrådet som måste undersöka med kommunchefen vilka möjligheter det finns. Och omvänt, om förvaltningen önskar sig vissa politiska beslut måste kommunchefen höra med kommunalrådet om vad som kan åstadkommas. Ofta finns det motsvarande hästpar i förvaltningarna bildade av respektive förvaltningschef och nämndordförande.

Det är viktigt att förhandlingen sker på rätt nivå. Om kommunalrådet rundar kommunchefen och direkt försöker styra tjänstemän på lägre nivå så undergrävs kommunchefens ställning. Och om kommunchefen försöker påverka politiker på lägre nivå, stör hen det politiska spelet, vilket är direkt farligt för kommunalrådet.

Trampa inte någon på tårna

På det dansgolv där kommunchef-kommunalrådstangon dansas är belysningen svag. Det är ett område som är varken politik eller förvaltning, eller kanske snarare både politik och förvaltning. I en tongivande forskningsbok om kommunchefsrollen kallar man detta för ”överlappande roller”. Om rollerna på detta sätt överlappar, blir det, som i tangon viktigt att man inte trampar varandra på tårna.

Ett sätt att närma sig frågan om var gränserna går är att resonera om olika politiska rum. I ett yttre politiskt rum där man utformar de politiska förslagen släpps kommunchefen in. Hen kan ge råd till kommunalrådet och hen kan till och med utforma förslag till politiska beslut. Eftersom beslut ju så småningom ska verkställas i förvaltningen kan det till och med vara en fördel om förvaltningens högsta representant har varit med när förslagen har kommit till. Men så finns det ett inre politiskt rum där maktförhållandena bestäms. Här förhandlar partierna om samarbetsrelationer, antingen mera permanent för att åstadkomma styrande koalitioner, eller i enskilda sakfrågor. Här bestäms det vilka politiker som ska sitta i vilka positioner. Om kommunchefen ger sig in i detta inre rum är hen på minerad mark.

Om kommunchefen som oftast är fallet inte är högsta chef för alla förvaltningschefer kompliceras rollen ytterligare. Det går då inte att med hänvisning till en befattningsbeskrivning utdela order och förvänta sig att de ska åtlydas. Istället måste man då bygga upp nätverk och argumentera för vad som ska utföras i organisationen. På sitt sätt blir det ett slags politiskt arbete – fast inte direkt partipolitiskt – som kommunchefen har att utföra. Problemet är bara att det är den partipolitiska sidan av organisationen som har bestämt vad kommunchefen ska driva igenom i ”sin del” av organisationen.

Det är inte säkert att det blir så mycket enklare i en sammanhållen förvaltning med kommunchefen som högsta chef. Även om den formella auktoriteten finns, blir det i längden svårt att driva verksamheten bara genom ordergivning. Också den som har formell rätt att beordra kan vara tvungen att övertyga sina underlydande för att få dem att följa givna order.

Plötsliga uppsägningar

På så sätt blir det lätt så att kommunchefen kommer att uppfattas, och kanske till och med uppfattar sig själv, som ett språkrör för den politiska majoriteten. Det blir då uppenbara problem om det skulle bli en ny majoritet. Likt en kameleont skiftar färg blir kommunchefen tvungen att på ett trovärdigt sätt argumentera för en politik som är motsatt den hen dagen innan talade för. I Stockholms stad som enda kommun har man löst dilemmat genom att i praktiken helt enkelt kräva partibok av stadsdirektörerna.

Det är uppenbart att den här dansen har turer som är svåra att hänga med i. Det handlar om förhållandet till politiken: Man måste vara lojal med den politiska ledningen, men utan att bli ett rent språkrör för partipolitiska ståndpunkter. Man måste kunna hantera förändringar av den politiska ledningens sammansättning. Man måste kunna delta i utformningen av kommunens beslut och ge råd till den politiska ledningen, men hålla sig borta från det politiska maktspelet.

Omsättningen av kommunchefer är hög. Det är inte ovanligt med plötsliga uppsägningar. Skälet som ofta anförs är oförmåga att hantera gränsen mellan politik och förvaltning. För den kommunchef som dansar illa och trampar den politiska ledningen på tårna återstår bara en arbetsuppgift: Att städa skrivbordet.

Att läsa mer om kommunchefsrollen

Kurt Klaudi Klausen & Annick Magnier (1998) The anonymous leader: Appointed CEOs in western local government Odense: Odense University Press

Åsa Lillieström (2000) Kommundirektören – En oklar roll under luppen Göteborg: Förvaltningshögskolan

Poul Erik Mouritzen & James H Svara (2002). Leadership at the apex: politicians and administrators in Western local governments. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press

Rolf Solli & Anna Cregård (2008) ”Det är svårt att dansa tango. Om kommundirektörsrollens innehåll och betydelse”. Kommunal ekonomi och politik 12(3): 31-54.