Partierna om kommunerna: Man står där man sitter

Den svenska författningen pekar ut den kommunala självstyrelsen som en av grundstenarna för den svenska demokratin. Det framgår redan av regeringsformens portalparagraf:

All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna

I en senare paragraf beskrivs kommunernas uppgifter:
 

Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag.

Att sköta ”Lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse” beskriver kommunen som det instrument som de som bor på en ort har till sin tillgång för att lösa gemensamma problem och tillfredsställa gemensamma behov. Kommunen kan ses som en sammanslutning av människorna i ett visst territorium genom vilken de i samverkan kan gynna sina lokala intressen.

Med att sköta ”de övriga angelägenheter som bestäms i lag” menas att kommunerna har hand om sådana uppgifter som staten har bestämt att de ska sköta. Här är kommunen en verkställare av statens politik. Hit hör bland annat många av välfärdstjänsterna som utbildning, socialtjänst – ja, allt som brukar fångas med formeln ”skola, vård och omsorg”.

Särskilt när det gäller denna andra typ av uppgifter är det naturligt att kommunerna inte får verkställa den statliga politiken hursomhelst. På olika sätt styr och påverkar staten kommunerna. Det kan ske genom lagar och andra bestämmelser, genom ekonomiska bidrag, genom inspektion och kontroll i efterhand.

Med tanke på hur central den kommunala självstyrelsen anses vara i den svenska folkstyrelsen är det intressant att se hur partierna i sina program förhåller sig till den kommunala självstyrelsen:

Vilken tonvikt lägger man vid de båda huvuduppgifterna – att vara en lokal sammanslutning eller en verkställare av statens politik?

Hur strikt styrda av staten anser man att kommunerna bör vara?

Moderaterna: Viktigast att genomföra statens politik

Moderaterna har ett särskilt kommunalpolitiskt program. Där deklareras redan från början att kommunernas huvuduppgift är att vara verkställare av den statliga politiken:

Kommunernas huvuduppgift är att finansiera och säkerställa utbudet av välfärd, service och tjänster av hög kvalitet i livets olika skeden. Till kommunens kärnverksamhet hör förskola, skola, vård- och omsorg om de äldre och samhällets sociala skyddsnät…

Men Moderaterna är också medvetna om att kommunerna har andra uppgifter, även om de så att säga kommer i andra hand efter uppgiften att verkställa statens välfärdspolitik:

Vid sidan av kommunens huvuduppdrag, att säkerställa välfärd, service och tjänster av hög kvalitet, har kommunen även en annan viktig uppgift. Det handlar om ett tydligt utvecklingsuppdrag att i samverkan med andra aktörer utveckla den geografiska platsen som kommunen utgör.

Anti-kommunpartiet numro ett: Folkpartiet

Folkpartiet framträder som partiväsendets kommunkritiska pol. Tanken att kommunerna skulle sköta sig själva på eget ansvar förefaller helt främmande. Det finns inte i partistyrelsens förslag till partiprogram, så som det finns hos Moderaterna eller Centern, några uttalanden om vad som är kommunernas huvuduppgift. Däremot radas upp en rad konkreta krav med innebörden att kommunerna borde styras hårdare.

Om kommunen inte klarar av uppgiften att erbjuda alla barn en plats i förskolan ska kommunen betala ersättning till familjen. Alla kommuner ska tvingas att öppna för privat verksamhet i välfärdssektorn. Kommuner som inte levererar personlig assistans ska betala skadestånd. Möjligheterna för kommunerna att ställa särskilda krav i byggprocessen ska minskas.

Till detta ska också läggas det populistiska förslaget att ”förstatliga skolan”. Det finns inte med i programförslaget, men Folkpartiet har ju varit drivande i den frågan.

Summa summarum finns det praktiskt taget ingenting i Folkpartiets program till självstyrelsens försvar. Det är uppenbart att kommunerna framförallt är verkställare av statens politik och att de ska hållas i strama tyglar i denna uppgift.

Sverigedemokraterna: anti-kommunpartiernas traskapatrullo

Av partiprogrammet framgår att ”kommunen ska främst prioritera kärnverksamheterna”. Det är uppenbart att uttrycket ”kommunala kärnverksamheter” i svensk politisk debatt har kommit att stå för tillhandahållandet av de av staten beslutade välfärdstjänsterna. Man kan jämföra med t ex Moderaternas kommunprogram där det slås fast att ”till kommunens kärnverksamhet hör förskola, skola, vård- och omsorg om de äldre och samhällets sociala skyddsnät.”

I principprogrammet medges det bara motvilligt att kommunerna ska ha ett ”visst mått av självstyrelse”. Det är nationen som kommer i första rummet:

Det är Sverigedemokraternas uppfattning att nationens intressen står över individers och gruppers särintressen. Detta står dock inte i motsats till att många beslut bör fattas på lägsta möjliga nivå, i första hand av dem som är direkt berörda. Kommunerna är därför viktiga politiska enheter och ska ha ett visst mått av självstyre

Sist men inte minst ansluter sig SD i partiprogrammet till det populistiska kravet att ”återförstatliga skolan”. Sverigedemokraterna kvalificerar sig därmed som ett antikommunparti strax efter Folkpartiet.

Centern: Kommunpartiet framför andra

I Centerns berömda idéprogram (detdär där månggifte och andra stolligheter fanns med i diskussionen) framträder en i förhållande till Moderaterna helt omvänd bild av kommunerna:

Vårt samhällsbygge utgår från den enskilda människan. Det han eller hon inte klarar av ensam löser man gemensamt i familjen, byalaget, arbetslaget, eller i andra grupper av människor. På samma sätt fungerar det när människors beslutsmakt flyttar in i det politiska systemet. Beslut som måste fattas på högre nivåer än kommunen skickas uppåt.

Startpunkten är de lokala behoven. Bara när man inte kan klara av dem lokalt ska staten kallas in. Det här är det som i EU-sammanhang har kallats subsidiaritetsprincipen. Synsättet att kommunerna skulle verkställa statens beslutade politik förekommer inte alls. Centerpartisterna förklarar sig också beredda att öka kommunernas roll när det gäller just utvecklingspolitiken:

Utmaningar på arbets- och bostadsmarknaden i många av våra kommuner idag får inte hindra Centerpartiets långsiktiga vision om öppenhet. Kommunerna måste få större möjligheter att ta ansvar för dessa utmaningar.

Hur detta ska gå till rent konkret säger man dock inte mycket om.

Kristdemokraterna i konkurrens med Centern som främsta kommunparti

Kristdemokraternas principprogram innehåller en lång och krånglig redogörelse för ”subsidiaritetsprincipen”. Trots det närmast akademiska språkbruket innebär ställningstagandet för subsidiaritetsprincipen att Kristdemokraternas grundhållning mycket kommer att likna Centerns. Några citat:

… bevisbördan vilar på dem som vill beröva en lägre nivå dess funktion och därmed dess frihet och ansvar. De måste bevisa att den lägre nivån är ur stånd att fullgöra sin uppgift på ett tillfredsställande sätt och att den högre nivån kan göra det mycket bättre.

… krävs en tydlig lagprövningsrätt, som medger att kommunerna kan hävda utövandet av sitt av

grundlagen fastlagda kompetensområde gentemot regering och riksdag.

Men alldeles övertygade om kommunernas förträfflighet är inte Kristdemokraterna. Enskilda människor måste skyddas så att ”deras lagliga rättigheter respekteras av kommunala

organ” och så kallat lagtrots av kommuner … ska beivras.”

Miljöpartiet det tredje kommunpartiet

Miljöpartiets partiprogram är ganska tystlåtet om kommunerna och deras roll. Det finns en allmän deklaration om självstyrelsens välsignelser egentligen utan några invändningar:

Miljöpartiet har en decentralistisk grundsyn som bland annat tar sig uttryck i att vi vill att regioner och kommuner ges ett ökat ansvar och inflytande över de politiska beslut som berör regionen och kommunen. Beslut bör tas så nära medborgarna som möjligt

Socialdemokraterna och Vänstern ganska ointresserade av frågan

Vänsterpartiets partiprogram innehåller bara ett kort stycke om den kommunala självstyrelsen där man samtidigt som man erkänner värdet av decentralisering är mycket angelägna att peka på decentraliseringens nackdelar:

Politiska beslut måste fattas på olika nivåer beroende på vilka problem som skall lösas. Det ligger ett värde i att beslut fattas så nära medborgarna som möjligt, men en allt för långtgående decentralisering av den politiska makten undergräver möjligheterna att föra en sammanhållen politik för rättvisa och jämlikhet

Vänstern har ju också anslutit sig till det folkpartistisk-sverigedemokratiska populistiska kravet att ”förstatliga skolan.”

Socialdemokraterna ligger märkvärdigt lågt. Programdokumenten innehåller inga resonemang om kommunernas roll. Det finns några konkreta förslag som drar åt än det ena hållet och än det andra: För självstyrelsen talar att ”Kommunerna ska ha ett avgörande inflytande över nya skoletableringar” (partiprogrammet) och att ”kommuner och landsting avgör om upphandlingar och valfrihetssystem ska riktas till enbart non profitaktörer” (Framtidskontraktet). Däremot vill man i samma ”framtidskontrakt” lagstifta om en skyldighet för kommunerna ”att erbjuda barnomsorg på kvällar, nätter och helger.”

Både Vänsterns och Socialdemokraternas program visar att man nog egentligen inte tycker att den kommunala självstyrelsen är en särskilt viktig fråga. När man ändå säger något finns det uttalande både för och emot självstyrelsen.

Dags att sammanfatta

Tre partier framstår som självstyrelsefundamentalister: Centern, Kristdemokraterna och Miljöpartiet. Det är inte lätt att säga något om den inbördes rangordningen mellan dessa tre. Centern är mest okritiskt, Kristdemokraterna tycker sig se en del nackdelar med självstyrelsen och Miljöpartiet framstår som sina rödgröna bröder rätt ointresserade av frågan. Jag låter detta ointresse vara avgörande för att sätta de tre partierna i ordningen: Centern - Kristdemokraterna - Miljöpartiet.

Hugget-som-stucket-partier är Vänstern och Socialdemokraterna. Liksom Miljöpartiet ägnar man liten uppmärksamhet åt frågan. Vänstern erkänner självstyrelsens värde men är snabb på att framhålla nackdelarna och Socialdemokraterna har konkreta förslag av än det ena slaget och än det andra. Jag låter Vänsterns tydliga erkännande vara avgörande för att sätta de båda i ordningen Vänstern – Socialdemokraterna.

De kvarvarande – Moderaterna, Folkpartiet och Sverigedemokraterna är alla antikommunpartier. Kommunerna är genomförare av statens politik och de ska hållas i strama tyglar. Moderaterna framstår som det av de tre som har störst förståelse för självstyrelsens värden. Rangordningen från pro- till anti-kommun blir då Moderaterna – Sverigedemokraterna – Folkpartiet.

Såhär blir slutresultatet med partierna ordnade från det mest kommunpositiva till det mest centralistiska statspartiet:

Centern

Kristdemokraterna

Miljöpartiet

Vänstern

Socialdemokraterna

Moderaterna

Sverigedemokraterna

Folkpartiet

Varför blir det på det här viset?

Varför är Centern (bönderna) ivriga anhängare av kommunal självstyrelse? Och varför är Folkpartiet (Björklund) lika ivrig motståndare? En förklaring kunde kanske vara att det är ideologiska och principiella skäl till den ställning man har tagit. Jo, så kan det kanske vara, men här ska jag undersöka en alternativ förklaring: Förklaringen till att man intar just de ståndpunkter man gör är partiegoistiska. Man tar ställning för eller emot den kommunala självstyrelsen på grund av att man tror att det egna partiet ska vinna eller förlora makt och inflytande om självstyrelsen skulle förstärkas.

Det här är inte unikt för just kommunal självstyrelse. Det här – kanske lite cyniska – sättet att förklara partiers och politikers ståndpunkter har förts fram av statsvetare i andra sammanhang, kanske särskilt när det gäller sådana här konstitutionella frågor. Det finns till och med statsvetare som velat förklara alla programpunkter med partiernas makthunger: Man intar ståndpunkter för att vinna val; man vinner inte val för att genomföra sitt program (Jfr Anthony Downs, 1957, An Economic Theory of Democracy).

Det är allmänt känt att svenska väljare vanligen röstar på samma parti i de olika valen. Särskilt gäller det när man betraktar väljarkåren i dess helhet. I valet 2010 var den genomsnittliga skillnaden per parti mellan resultatet i riksdagsvalet och i kommunalvalet 1,2 procentenheter. För sju av de åtta riksdagspartierna var skillnaden mindre än 2 procentenheter. Om man istället tar fram valresultatet i varje kommun och räknar ut ett kommunmedelvärde blir det större skillnader: Den genomsnittliga skillnaden per parti blir mer än dubbelt så stor (2,9 procentenheter) och för fyra av de åtta partierna är skillnaden större än 2 procentenheter.

Skillnaden mellan riksdagsresultatet och kommunalvalsresultatet har tre källor: Ett parti kan tänkas föra en mer eller mindre attraktiv kommunalpolitik än riksdagspolitik (eller tvärtom förstås); väljarkårens sammansättning är lite olika eftersom det finns utländska medborgare som har kommunal men inte riksdagsrösträtt. Och sist men inte minst blir små landsortskommuner överrepresenterade när man räknar ut det (ovägda) kommunmedelvärdet och omvänt blir storstäderna underrepresenterade. Om partiernas väljare är ojämnt fördelade över landsbygd och städer uppstår det skillnader.

Istället för att jämföra riksdagsresultatet med det ovägda kommunvalsmedelvärdet ska vi jämföra det totala valresultatet i kommunalvalet (det vägda medelvärdet) med det ovägda kommunmedelvärdet. De två första källorna till skillnader försvinner då. Kvar blir bara effekten av att den kommunala indelningen gynnar vissa partier och missgynnar andra på grund av att väljarna är ojämnt fördelade. Resultatet blir då följande: Centern, Socialdemokraterna och Kristdemokraterna gynnas av kommunstrukturen med 4, 3,1 respektive 0,4 procentenheter. Alla de övriga partierna missgynnas, Moderaterna med 4,6, Miljöpartiet med 2,8, Folkpartiet med 1,1, Sverigedemokraterna med 0,2 och Vänsterpartiet med 0,1 procentenheter.

Sett i relation till partiernas storlek kan det här handla om stora tal. Centern får t ex 60 procent fler röster i det ovägda kommunmedelvärdet än i riksdagsvalet och Miljöpartiet som är mest missgynnat får nästan 40 procent mindre. Förklaringen är förstås att Centern fortfarande är ett landsbygdsparti medan Miljöpartiet är ett utpräglat storstadsparti. Det kommer att ligga i Centerns intresse att skydda och helst stärka det kommunala självstyret eftersom det ger det i hela riket mycket lilla Centerpartiet viktiga maktställningar i kommunerna.

Det är t ex så att Centern med 6,6 procent av rösterna i riksdagsvalet har 44 poster som kommunstyrelsens ordförande (15 procent) medan t ex Folkpartiet med 7,1 procent av rösterna bara har fyra kommunstyrelseordförande (1 procent). Om man skulle kraftigt minska den kommunala självstyrelsen (vilket Folkpartiet skulle vilja) skulle den makt som Centerns 44 kommunalråd utövar minska rejält.

I figuren ser vi den här ”kommunstruktureffekten” uttryckt som procent av röstandelen i riksdagsvalet för samtliga partier:

Det är tydligt att Centern är i en klass för sig när det gäller att gynnas av kommunstrukturen. Även Socialdemokraterna och Kristdemokraterna ligger på plus, men betydligt mindre än Centern. För Vänstern och Sverigedemokraterna är det i stort sett hugget som stucket, medan Moderaterna, Folkpartiet och Miljöpartiet missgynnas av kommunstrukturen.

Vi kan nu relatera den här rangordningen i vilken grad partiernas makt gynnas av den kommunala självstyrelsen (”tjänar på kommuner”) med vilken inställning de i sina partiprogram har till samma kommunala självstyrelse (”gillar kommuner”):

Sambandet är tydligt: Ju mer makt man tjänar på kommunindelningen, desto mer positiv är man till att skydda och stärka den kommunala självstyrelsen. Moderaterna, Vänstern och Centerpartiet har precis samma plats i de båda rangordningarna. Folkpartiet och Sverigedemokraterna är lite mer kommunfientliga än vad man skulle vänta sig och Kristdemokraterna är lite mer kommunpositiva än förväntat. Största skillnader är för Socialdemokraterna som är ganska mycket mer kommunfientliga och Miljöpartiet som är mycket mer kommunvänligt än förväntat. Framförallt framstår det ”idealistiska” Miljöpartiet som undantaget som bekräftar regeln.

Men i huvudsak får den maktpolitiska hypotesen stöd. Ju mer makt och inflytande ett parti får genom den kommunala självstyrelsens struktur, desto mer angelägen blir man att slå vakt om självstyrelsen. Och förstås omvänt: ju mer makt och inflytande ett parti förlorar på kommunstrukturen, desto ivrigare blir man att krympa den kommunala självstyrelsen.

Subsidiaritetsprincipen och alla andra höga ideal och principer kan lämpligen ses som ornament och prydnader på de lite råare maktpolitiska övervägandena.