Partierna om kommunerna: Man står där man sitter

Den svenska författningen pekar ut den kommunala självstyrelsen som en av grundstenarna för den svenska demokratin. Det framgår redan av regeringsformens portalparagraf:

All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna

I en senare paragraf beskrivs kommunernas uppgifter:
 

Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag.

Att sköta ”Lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse” beskriver kommunen som det instrument som de som bor på en ort har till sin tillgång för att lösa gemensamma problem och tillfredsställa gemensamma behov. Kommunen kan ses som en sammanslutning av människorna i ett visst territorium genom vilken de i samverkan kan gynna sina lokala intressen.

Med att sköta ”de övriga angelägenheter som bestäms i lag” menas att kommunerna har hand om sådana uppgifter som staten har bestämt att de ska sköta. Här är kommunen en verkställare av statens politik. Hit hör bland annat många av välfärdstjänsterna som utbildning, socialtjänst – ja, allt som brukar fångas med formeln ”skola, vård och omsorg”.

Särskilt när det gäller denna andra typ av uppgifter är det naturligt att kommunerna inte får verkställa den statliga politiken hursomhelst. På olika sätt styr och påverkar staten kommunerna. Det kan ske genom lagar och andra bestämmelser, genom ekonomiska bidrag, genom inspektion och kontroll i efterhand.

Med tanke på hur central den kommunala självstyrelsen anses vara i den svenska folkstyrelsen är det intressant att se hur partierna i sina program förhåller sig till den kommunala självstyrelsen:

Vilken tonvikt lägger man vid de båda huvuduppgifterna – att vara en lokal sammanslutning eller en verkställare av statens politik?

Hur strikt styrda av staten anser man att kommunerna bör vara?

Moderaterna: Viktigast att genomföra statens politik

Moderaterna har ett särskilt kommunalpolitiskt program. Där deklareras redan från början att kommunernas huvuduppgift är att vara verkställare av den statliga politiken:

Kommunernas huvuduppgift är att finansiera och säkerställa utbudet av välfärd, service och tjänster av hög kvalitet i livets olika skeden. Till kommunens kärnverksamhet hör förskola, skola, vård- och omsorg om de äldre och samhällets sociala skyddsnät…

Men Moderaterna är också medvetna om att kommunerna har andra uppgifter, även om de så att säga kommer i andra hand efter uppgiften att verkställa statens välfärdspolitik:

Vid sidan av kommunens huvuduppdrag, att säkerställa välfärd, service och tjänster av hög kvalitet, har kommunen även en annan viktig uppgift. Det handlar om ett tydligt utvecklingsuppdrag att i samverkan med andra aktörer utveckla den geografiska platsen som kommunen utgör.

Anti-kommunpartiet numro ett: Folkpartiet

Folkpartiet framträder som partiväsendets kommunkritiska pol. Tanken att kommunerna skulle sköta sig själva på eget ansvar förefaller helt främmande. Det finns inte i partistyrelsens förslag till partiprogram, så som det finns hos Moderaterna eller Centern, några uttalanden om vad som är kommunernas huvuduppgift. Däremot radas upp en rad konkreta krav med innebörden att kommunerna borde styras hårdare.

Om kommunen inte klarar av uppgiften att erbjuda alla barn en plats i förskolan ska kommunen betala ersättning till familjen. Alla kommuner ska tvingas att öppna för privat verksamhet i välfärdssektorn. Kommuner som inte levererar personlig assistans ska betala skadestånd. Möjligheterna för kommunerna att ställa särskilda krav i byggprocessen ska minskas.

Till detta ska också läggas det populistiska förslaget att ”förstatliga skolan”. Det finns inte med i programförslaget, men Folkpartiet har ju varit drivande i den frågan.

Summa summarum finns det praktiskt taget ingenting i Folkpartiets program till självstyrelsens försvar. Det är uppenbart att kommunerna framförallt är verkställare av statens politik och att de ska hållas i strama tyglar i denna uppgift.

Sverigedemokraterna: anti-kommunpartiernas traskapatrullo

Av partiprogrammet framgår att ”kommunen ska främst prioritera kärnverksamheterna”. Det är uppenbart att uttrycket ”kommunala kärnverksamheter” i svensk politisk debatt har kommit att stå för tillhandahållandet av de av staten beslutade välfärdstjänsterna. Man kan jämföra med t ex Moderaternas kommunprogram där det slås fast att ”till kommunens kärnverksamhet hör förskola, skola, vård- och omsorg om de äldre och samhällets sociala skyddsnät.”

I principprogrammet medges det bara motvilligt att kommunerna ska ha ett ”visst mått av självstyrelse”. Det är nationen som kommer i första rummet:

Det är Sverigedemokraternas uppfattning att nationens intressen står över individers och gruppers särintressen. Detta står dock inte i motsats till att många beslut bör fattas på lägsta möjliga nivå, i första hand av dem som är direkt berörda. Kommunerna är därför viktiga politiska enheter och ska ha ett visst mått av självstyre

Sist men inte minst ansluter sig SD i partiprogrammet till det populistiska kravet att ”återförstatliga skolan”. Sverigedemokraterna kvalificerar sig därmed som ett antikommunparti strax efter Folkpartiet.

Centern: Kommunpartiet framför andra

I Centerns berömda idéprogram (detdär där månggifte och andra stolligheter fanns med i diskussionen) framträder en i förhållande till Moderaterna helt omvänd bild av kommunerna:

Vårt samhällsbygge utgår från den enskilda människan. Det han eller hon inte klarar av ensam löser man gemensamt i familjen, byalaget, arbetslaget, eller i andra grupper av människor. På samma sätt fungerar det när människors beslutsmakt flyttar in i det politiska systemet. Beslut som måste fattas på högre nivåer än kommunen skickas uppåt.

Startpunkten är de lokala behoven. Bara när man inte kan klara av dem lokalt ska staten kallas in. Det här är det som i EU-sammanhang har kallats subsidiaritetsprincipen. Synsättet att kommunerna skulle verkställa statens beslutade politik förekommer inte alls. Centerpartisterna förklarar sig också beredda att öka kommunernas roll när det gäller just utvecklingspolitiken:

Utmaningar på arbets- och bostadsmarknaden i många av våra kommuner idag får inte hindra Centerpartiets långsiktiga vision om öppenhet. Kommunerna måste få större möjligheter att ta ansvar för dessa utmaningar.

Hur detta ska gå till rent konkret säger man dock inte mycket om.

Kristdemokraterna i konkurrens med Centern som främsta kommunparti

Kristdemokraternas principprogram innehåller en lång och krånglig redogörelse för ”subsidiaritetsprincipen”. Trots det närmast akademiska språkbruket innebär ställningstagandet för subsidiaritetsprincipen att Kristdemokraternas grundhållning mycket kommer att likna Centerns. Några citat:

… bevisbördan vilar på dem som vill beröva en lägre nivå dess funktion och därmed dess frihet och ansvar. De måste bevisa att den lägre nivån är ur stånd att fullgöra sin uppgift på ett tillfredsställande sätt och att den högre nivån kan göra det mycket bättre.

… krävs en tydlig lagprövningsrätt, som medger att kommunerna kan hävda utövandet av sitt av

grundlagen fastlagda kompetensområde gentemot regering och riksdag.

Men alldeles övertygade om kommunernas förträfflighet är inte Kristdemokraterna. Enskilda människor måste skyddas så att ”deras lagliga rättigheter respekteras av kommunala

organ” och så kallat lagtrots av kommuner … ska beivras.”

Miljöpartiet det tredje kommunpartiet

Miljöpartiets partiprogram är ganska tystlåtet om kommunerna och deras roll. Det finns en allmän deklaration om självstyrelsens välsignelser egentligen utan några invändningar:

Miljöpartiet har en decentralistisk grundsyn som bland annat tar sig uttryck i att vi vill att regioner och kommuner ges ett ökat ansvar och inflytande över de politiska beslut som berör regionen och kommunen. Beslut bör tas så nära medborgarna som möjligt

Socialdemokraterna och Vänstern ganska ointresserade av frågan

Vänsterpartiets partiprogram innehåller bara ett kort stycke om den kommunala självstyrelsen där man samtidigt som man erkänner värdet av decentralisering är mycket angelägna att peka på decentraliseringens nackdelar:

Politiska beslut måste fattas på olika nivåer beroende på vilka problem som skall lösas. Det ligger ett värde i att beslut fattas så nära medborgarna som möjligt, men en allt för långtgående decentralisering av den politiska makten undergräver möjligheterna att föra en sammanhållen politik för rättvisa och jämlikhet

Vänstern har ju också anslutit sig till det folkpartistisk-sverigedemokratiska populistiska kravet att ”förstatliga skolan.”

Socialdemokraterna ligger märkvärdigt lågt. Programdokumenten innehåller inga resonemang om kommunernas roll. Det finns några konkreta förslag som drar åt än det ena hållet och än det andra: För självstyrelsen talar att ”Kommunerna ska ha ett avgörande inflytande över nya skoletableringar” (partiprogrammet) och att ”kommuner och landsting avgör om upphandlingar och valfrihetssystem ska riktas till enbart non profitaktörer” (Framtidskontraktet). Däremot vill man i samma ”framtidskontrakt” lagstifta om en skyldighet för kommunerna ”att erbjuda barnomsorg på kvällar, nätter och helger.”

Både Vänsterns och Socialdemokraternas program visar att man nog egentligen inte tycker att den kommunala självstyrelsen är en särskilt viktig fråga. När man ändå säger något finns det uttalande både för och emot självstyrelsen.

Dags att sammanfatta

Tre partier framstår som självstyrelsefundamentalister: Centern, Kristdemokraterna och Miljöpartiet. Det är inte lätt att säga något om den inbördes rangordningen mellan dessa tre. Centern är mest okritiskt, Kristdemokraterna tycker sig se en del nackdelar med självstyrelsen och Miljöpartiet framstår som sina rödgröna bröder rätt ointresserade av frågan. Jag låter detta ointresse vara avgörande för att sätta de tre partierna i ordningen: Centern - Kristdemokraterna - Miljöpartiet.

Hugget-som-stucket-partier är Vänstern och Socialdemokraterna. Liksom Miljöpartiet ägnar man liten uppmärksamhet åt frågan. Vänstern erkänner självstyrelsens värde men är snabb på att framhålla nackdelarna och Socialdemokraterna har konkreta förslag av än det ena slaget och än det andra. Jag låter Vänsterns tydliga erkännande vara avgörande för att sätta de båda i ordningen Vänstern – Socialdemokraterna.

De kvarvarande – Moderaterna, Folkpartiet och Sverigedemokraterna är alla antikommunpartier. Kommunerna är genomförare av statens politik och de ska hållas i strama tyglar. Moderaterna framstår som det av de tre som har störst förståelse för självstyrelsens värden. Rangordningen från pro- till anti-kommun blir då Moderaterna – Sverigedemokraterna – Folkpartiet.

Såhär blir slutresultatet med partierna ordnade från det mest kommunpositiva till det mest centralistiska statspartiet:

Centern

Kristdemokraterna

Miljöpartiet

Vänstern

Socialdemokraterna

Moderaterna

Sverigedemokraterna

Folkpartiet

Varför blir det på det här viset?

Varför är Centern (bönderna) ivriga anhängare av kommunal självstyrelse? Och varför är Folkpartiet (Björklund) lika ivrig motståndare? En förklaring kunde kanske vara att det är ideologiska och principiella skäl till den ställning man har tagit. Jo, så kan det kanske vara, men här ska jag undersöka en alternativ förklaring: Förklaringen till att man intar just de ståndpunkter man gör är partiegoistiska. Man tar ställning för eller emot den kommunala självstyrelsen på grund av att man tror att det egna partiet ska vinna eller förlora makt och inflytande om självstyrelsen skulle förstärkas.

Det här är inte unikt för just kommunal självstyrelse. Det här – kanske lite cyniska – sättet att förklara partiers och politikers ståndpunkter har förts fram av statsvetare i andra sammanhang, kanske särskilt när det gäller sådana här konstitutionella frågor. Det finns till och med statsvetare som velat förklara alla programpunkter med partiernas makthunger: Man intar ståndpunkter för att vinna val; man vinner inte val för att genomföra sitt program (Jfr Anthony Downs, 1957, An Economic Theory of Democracy).

Det är allmänt känt att svenska väljare vanligen röstar på samma parti i de olika valen. Särskilt gäller det när man betraktar väljarkåren i dess helhet. I valet 2010 var den genomsnittliga skillnaden per parti mellan resultatet i riksdagsvalet och i kommunalvalet 1,2 procentenheter. För sju av de åtta riksdagspartierna var skillnaden mindre än 2 procentenheter. Om man istället tar fram valresultatet i varje kommun och räknar ut ett kommunmedelvärde blir det större skillnader: Den genomsnittliga skillnaden per parti blir mer än dubbelt så stor (2,9 procentenheter) och för fyra av de åtta partierna är skillnaden större än 2 procentenheter.

Skillnaden mellan riksdagsresultatet och kommunalvalsresultatet har tre källor: Ett parti kan tänkas föra en mer eller mindre attraktiv kommunalpolitik än riksdagspolitik (eller tvärtom förstås); väljarkårens sammansättning är lite olika eftersom det finns utländska medborgare som har kommunal men inte riksdagsrösträtt. Och sist men inte minst blir små landsortskommuner överrepresenterade när man räknar ut det (ovägda) kommunmedelvärdet och omvänt blir storstäderna underrepresenterade. Om partiernas väljare är ojämnt fördelade över landsbygd och städer uppstår det skillnader.

Istället för att jämföra riksdagsresultatet med det ovägda kommunvalsmedelvärdet ska vi jämföra det totala valresultatet i kommunalvalet (det vägda medelvärdet) med det ovägda kommunmedelvärdet. De två första källorna till skillnader försvinner då. Kvar blir bara effekten av att den kommunala indelningen gynnar vissa partier och missgynnar andra på grund av att väljarna är ojämnt fördelade. Resultatet blir då följande: Centern, Socialdemokraterna och Kristdemokraterna gynnas av kommunstrukturen med 4, 3,1 respektive 0,4 procentenheter. Alla de övriga partierna missgynnas, Moderaterna med 4,6, Miljöpartiet med 2,8, Folkpartiet med 1,1, Sverigedemokraterna med 0,2 och Vänsterpartiet med 0,1 procentenheter.

Sett i relation till partiernas storlek kan det här handla om stora tal. Centern får t ex 60 procent fler röster i det ovägda kommunmedelvärdet än i riksdagsvalet och Miljöpartiet som är mest missgynnat får nästan 40 procent mindre. Förklaringen är förstås att Centern fortfarande är ett landsbygdsparti medan Miljöpartiet är ett utpräglat storstadsparti. Det kommer att ligga i Centerns intresse att skydda och helst stärka det kommunala självstyret eftersom det ger det i hela riket mycket lilla Centerpartiet viktiga maktställningar i kommunerna.

Det är t ex så att Centern med 6,6 procent av rösterna i riksdagsvalet har 44 poster som kommunstyrelsens ordförande (15 procent) medan t ex Folkpartiet med 7,1 procent av rösterna bara har fyra kommunstyrelseordförande (1 procent). Om man skulle kraftigt minska den kommunala självstyrelsen (vilket Folkpartiet skulle vilja) skulle den makt som Centerns 44 kommunalråd utövar minska rejält.

I figuren ser vi den här ”kommunstruktureffekten” uttryckt som procent av röstandelen i riksdagsvalet för samtliga partier:

Det är tydligt att Centern är i en klass för sig när det gäller att gynnas av kommunstrukturen. Även Socialdemokraterna och Kristdemokraterna ligger på plus, men betydligt mindre än Centern. För Vänstern och Sverigedemokraterna är det i stort sett hugget som stucket, medan Moderaterna, Folkpartiet och Miljöpartiet missgynnas av kommunstrukturen.

Vi kan nu relatera den här rangordningen i vilken grad partiernas makt gynnas av den kommunala självstyrelsen (”tjänar på kommuner”) med vilken inställning de i sina partiprogram har till samma kommunala självstyrelse (”gillar kommuner”):

Sambandet är tydligt: Ju mer makt man tjänar på kommunindelningen, desto mer positiv är man till att skydda och stärka den kommunala självstyrelsen. Moderaterna, Vänstern och Centerpartiet har precis samma plats i de båda rangordningarna. Folkpartiet och Sverigedemokraterna är lite mer kommunfientliga än vad man skulle vänta sig och Kristdemokraterna är lite mer kommunpositiva än förväntat. Största skillnader är för Socialdemokraterna som är ganska mycket mer kommunfientliga och Miljöpartiet som är mycket mer kommunvänligt än förväntat. Framförallt framstår det ”idealistiska” Miljöpartiet som undantaget som bekräftar regeln.

Men i huvudsak får den maktpolitiska hypotesen stöd. Ju mer makt och inflytande ett parti får genom den kommunala självstyrelsens struktur, desto mer angelägen blir man att slå vakt om självstyrelsen. Och förstås omvänt: ju mer makt och inflytande ett parti förlorar på kommunstrukturen, desto ivrigare blir man att krympa den kommunala självstyrelsen.

Subsidiaritetsprincipen och alla andra höga ideal och principer kan lämpligen ses som ornament och prydnader på de lite råare maktpolitiska övervägandena.

Mer styrning av kommunerna förslag av utredare

Stefan Carlsson, landshövding i Kalmar

Första gången jag träffade Stefan Carlsson var han ung och ivrig utredare i Upplands Väsby kommun. En kunglig kommitté hade i slutet av 70-talet föreslagit att kommunerna skulle få inrätta det som senare kom att kallas kommundelsnämnder. Expert i kommittén hade varit statsvetaren Bengt Owe Birgersson som också var ordförande i den socialdemokratiska arbetarkommunen i Upplands Väsby. Det skulle väl vara skamligt om kommundelsnämndernas fader inte hade lyckats driva igenom sådana i sin hemkommun. Därför fanns under några år på 80-talet inte mindre än fem kommundelsnämnder. Det var Stefan Carlsson som fick uppdraget att skriva beslutsunderlaget. Jag minns att jag imponerades av Stefans förmåga att prestera argument. Det var ingen hejd på hur bra det skulle bli med kommundelsnämnder. Jag fick intrycket att Stefan var ett slags argumentmaskin. Om man tryckte på knappen skulle han omedelbart börja spotta ur sig argument för det man hade beställt.

Lustigt nog var det Bengt Owes förtjänst att jag ännu en gång på 80-talet kom att stöta på Stefan. Bengt Owe avancerade och blev statssekreterare på bostadsdepartementet. Också nu kom han med lysande idéer som skulle omsättas i hemkommunen. Nu skulle det bli en stor bostadsmässa – Bo85. Inför mässan kontaktades jag av arrangörerna som ville att jag skulle skriva en skrift om boendeinflytande i Upplands Väsby. Eftersom jag kom ihåg att ett av de många Carlssonska argumenten för kommundelsnämnder var att det skulle medföra ökat boendeinflytande sökte jag upp honom för en intervju.

Också Stefan hade nu avancerat. Nu huserade han i en enmodulare på Kommunförbundet. ”Hej, Stefan!” sa jag. ”Vad har du för dig nuförtiden?”. ”Jo, nu är jag i demokratiköret förstår du. Det är jävligt stressigt.” Jag förstod det. Under vårt samtal ringde telefonerna oavbrutet. Det var än den ena och än den andra kommunen som ringde och ville ha hela organisationen omgjord. Demokrati kunde också betyda nästan vad som helst, så jag förstår att det var körigt. Jag minns att jag hann fråga Stefan vad som skulle komma nu. Kommundelsnämnder var ju ute. ”Det blir köp-och-sälj” sa han bestämt. ”Det är det som kommer.” ”Jamen sen då?” envisades jag. ”Det måste ju bli något efter köp-och sälj”. ”Ja då blir det centralplanering” sa Stefan lika bestämt. Jag invände att det väl inte hade blivit helt lyckat med centralplaneringen i Sovjeunionen. ”Gosplan” sa Stefan, ”Gosplan – ett jättestort hus mitt i Moskva fullt med byråkrater. Och vet du vad de hade för hjälpmedel? Kulramar!” Klart att det inte kunde bli bra. Men med modern teknik!

Kommundelsnämnder, köp-och-sälj och centralplanering; allt var bra för karriären. Stefan blev VD i Sensia Konsulter AB, ett konsultbolag som samägdes av Kommun- och Landstingsförbunden. Nu försvann Stefan Carlsson bortom min horisont. Jag hörde att han innan bolaget avvecklades hann uppfinna beställar-utförarmodellen. Enligt legenden satt han och en annan konsult en tidig morgon i kafévagnen på tåget till Linköping. Medan tåget rusade fram över den dimmiga östgötaslätten fick Stefan en snilleblixt och ritade upp den nya organisationsmodellen med boxar och pilar på servetten. En ny organisationsmodell var född!

Det finns andra berättelser om beställar-utförarmodellen. En berättelse säger att det var Margret Thatchers verk. Som dotter till en specerihandlare var hon särskilt imponerad av butikskedjan Sainsbury’s som hade introducerat en beställar-utförarmodell. En tredje berättelse säger att modellen uppfanns inom sjukvården i Leningrad och togs till Sverige av en delegation från Stockholms läns landsting som varit på studieresa.

Det må vara hur det vill. Beställar-utförar-modellen satte riktig sprätt på Stefan Carlssons karriär. Högsta direktör för Jämtland. Högsta direktör för Skåne. Högsta direktör för Apoteket. Nu har han landat som landshövding i Kalmar, som efterträdare till Sven Lindgren. Sven är en annan av mina favoriter. Men det är en annan historia, som jag ska berätta någon annan gång.

Vadan denna betraktelse över Stefan Carlssons karriär? Jo, han har just avlevererat ett utredningsbetänkande om hur den statliga byråkratin inom välfärdssektorn ska organiseras. Förslaget är att Socialstyrelsen och ett gäng mindre myndigheter ska läggas ned. Sedan man skakat om hatten ska det komma fram fyra nya myndigheter. Ett uttalat syfte är att det ska bli lättare för staten att styra kommuner och landsting, som ju är de som står för själva produktionen av välfärdstjänster i Sverige. Inte minst ska det bli en ny myndighet som ska specialiseras på inspektion och kontroll. På det sättet ligger förslaget – som allt annat Stefan Carlsson har gjort – väl i tiden. Det ska kontrolleras, inspekteras och styras allt mer. Och kommunerna är med sin lokala självstyrelse inte riktigt pålitliga. Ondska och tafflighet leder till olikheter och höga kostnader. Detta har varit statens politik gentemot kommunerna under senaste halvtannat decennium.

Svensk skolpolitik: Full back mot framtiden

Den svenska skolan presterar allt sämre och sämre. I internationella jämförelser sjunker rankningen av Sverige efter skolelevernas prestationer. Med ivrigt understöd av borgarpressen driver majorhelvetet att orsaken är ”kommunaliseringen” av skolan. Sådana helt obelagda påståenden kan bara vara ett led i misstänkliggörandet av en av det svenska demokratiska statsskickets grundpelare – den kommunala självstyrelsen.

I en artikelserie av en av Pravdas (DN) stjärnreportrar har budskapet på senare tid trummats in: Den svenska skolans förfall beror på inkompetenta, populistiska och allmänt ondsinta kommunalpolitiker. Tesen understryks med anekdotiska belägg. Särskilt illa tycks det vara att lärarnas status har sjunkit. Skolläraren bildade förr tillsammans med prästen, storgodsägaren eller brukspatron, landsfiskalen och stinsen landsbygdens honoratiores. Det var de som var – som fransmännen säger les notables i byn. Skollärarna har fått slå följe ut ur den gamla tiden med präster, godsägare, landsfiskaler och stinsar. Att det skulle ha något med ”kommunaliseringen” av skolan förefaller befängt.

Som speciellt ondsint har det setts att ”dagisfröknar” har kunnat bli rektorer. Här andas Pravdas och majorhelvetets anhang ett rent förakt för förskolan, dess pedagogik och dess pedagoger. Systematiskt undviker man att använda termen ”förskola” och talar istället om ”dagis” eller ”barnomsorg”. Jag är inte ens övertygad om att det förhållandet att förskolepedagoger kunnat utses till rektorer har med ”kommunaliseringen” av skolan att göra. Det torde snarare vara ett utslag av förskolans integrering i skolan, som markerades 1998 av att ansvaret på statlig nivå flyttades från social- till utbildningsdepartementet, samt av att en första läroplan för förskolan antogs.

Klappjakten på kommunerna påminner om hur det var i Storbritannien under Thatchers tid. Också där och då framställdes kommunerna som ineffektiva, inkompetenta och styrda av politiker som huvudsakligen drevs av att försvara sina revir och positioner. Ur kommunerna kunde inget gott komma. Kommunerna avlövades viktiga funktioner som istället privatiserades, flyttades till icke-valda organ eller till och med förstatligades. Skolan var ett utmärkt exempel. Om föräldrarna vid en skola så krävde, kunde en skola ”opt out” från den kommunala Local Education Authority för att istället administreras av staten. Om Margret Thatcher sa man ”She hates everybody who is elected. Except herself”. En viktig bakgrund till detta hat var förmodligen att många kommuner var Labour-styrda. Det är väl inte osannolikt att majorhelvetet och hans hejdukar i Pravda och resten av borgarpressen styrs av liknande bevekelsegrunder.

Den svenska folkskolan kom till 1842 och var från början en angelägenhet för kyrksocknarna men kom så småningom att övergå till kommunerna. Under slutet av 1800-talet och början av 1900-talet började staten på olika sätt att alltmer reglera verksamheten. Den statliga Folkskoleöverstyrelsen kom till 1914 och slogs 1920 samman med Läroverksstyrelsen till Skolöverstyrelsen. Skolöverstyrelsen kom så småningom att organiseras med länsskolnämnder i länen som hade att kanalisera den statliga styrningen till de kommunala skolorna. Den kommunala skolverksamheten blev in i detalj reglerad och ekonomiskt helt beroende av villkorade statsbidrag.

Strängt taget var skolan fortfarande kommunal, men staten reglerade och finansierade stora delar av verksamheten. Staten stod för utbildning och behörighetskrav för lärare. ”Kommunaliseringen” 1991 innebar att detaljstyrningen minskades. De särskilda statsbidragen till skolan upphörde så småningom och kom att ingå i det generella statsbidraget – ”påsen pengar” – till kommunerna. Skolöverstyrelsen lades ned och ersattes av det betydligt mindre Skolverket. Skolverkets huvuduppgift var att övervaka målstyrningen av skolan. Decentralisering och målstyrning var viktiga ledord för hela den offentliga sektorn. Uppifrån skulle målen sättas medan lägre nivåer skulle ha frihet att på bästa sätt söka medlen för att uppnå målen.

Andra reformer genomfördes under 1900-talets slut som kom att påverka skolan. En sådan var den tidigare nämnda integrationen av förskolan i skolväsendet. En annan var friskolereformen och det fria skolvalet. Från början var det väl tänkt att friskolorna skulle representera andra pedagogiska synsätt, eventuellt andra livsåskådningar, verksamhet inom etniska grupper och kanske också en möjlighet för kooperativa lösningar på landsbygden. I stor utsträckning har det inte blivit så. Det handlar numera allt oftare om utbildningskoncerner ägda av riskkapitalbolag, som framförallt är ute efter att göra stora vinster – dels på verksamheten i sig, d v s på skattepengarna, dels på spekulation om företags- (läs skol-)försäljningar till andra kapitalister. En tredje förändring är nya pedagogiska arbetssätt: Redan med införandet av grundskolan på 50- och 60-talen gavs plats för arbetsmetoder med starkare inslag av aktiverande moment, inte bara mekaniskt rabblande av kunskaper.

Av Skolverkets utvärderingar framgår att friskolesystemet har bidragit till den sjunkande resultatnivån – precis tvärtom vad som var de blåögda avsikterna. Klasskillnaderna ökar men även överklassens barns prestationer sjunker. Detta är resultatet av privatiseringen av skolan. Inte av kommunaliseringen.

Den moderna tiden har utraderat vördnaden för överheten. Landsbygdens honoratiores har försvunnit. Detta är orsaken till lärarnas påstådda statusförlust, som inte orsakats av kommunaliseringen.

Med den moderna skolpolitiken efter andra världskriget tonades rabblandet av utantillkunskap ned (när jag själv började i skolan 1953 fick vi lära oss psalmverser utantill) till förmån för ett mer aktivt och kritiskt arbetssätt. Denna föraktade ”flumskola” är ett resultat av moderniteten. Inte av kommunaliseringen.

Med integreringen av förskolans pedagogiska verksamhet i skolan blev det möjligt även för förskolepedagoger att utbilda sig till skolledare och få skolledartjänster. 50-talsnostalgikerna upplever detta som ytterligare en devalvering av skolläraryrket. Men det är resultatet av integreringen av förskolan i skolan. Inte av kommunaliseringen.

Min egen erfarenhet av skolan i de kommuner jag har bott är att den kommunala förvaltningen och de politiker som haft ansvaret för skolan på ett seriöst sätt har jobbat för att förbättra skolan. Inte minst har jag sett det här i Skinnskattebergs kommun där man dras med en grundskola med stora problem – hög kostnadsnivå och svaga resultat. Det finns absolut ingenting som tyder på att detta förbättringsarbete skulle ha skötts bättre av en avlägsen statlig byråkrati i Stockholm.

För vi ska komma ihåg att det är totalt omöjligt med ett demokratiskt politiskt inflytande på en så gigantisk organisation som hela den svenska skolan. Ett ”förstatligande” skulle innebär att man på nytt måste bygga upp en megabyråkrati – en ny Skolöverstyrelse – som skulle vara fullständigt oåtkomlig för politisk styrning. Majorhelvetets och Pravdas stjärnreporters kamp mot den ”kommunala skolan” är därför en kamp mot demokratin och för byråkratiskt självhärskardöme.

He hates everyone elected. Except himself.

Ny bok om kommunal självstyrelse i Europa

Ett klassiskt verk om förhållandet mellan kommun och stat i Västeuropa är Edward Page och Michael Goldsmiths bok Central and local government relations – a comparative analysis of west European unitary states från 1987. Page och Goldsmith lanserar i boken tre dimensioner som de menar är centrala när kommunal självstyrelse i olika länder ska beskrivas och jämföras: Functions handlar om hur stor kommunernas uppgiftsportfölj är. Discretion är en fråga om kommunernas handlingsfrihet när dessa uppgifter ska utföras. Access, slutligen, handlar om statens och kommunernas möjligheter att påverka varandra.

Page och Goldsmith har nu kommit med en ny bok där den kommunala självstyrelsens utveckling under de gångna 20 åren beskrivs och analyseras (Changing government relations in Europe – from localism to intergovernmentalism Routledge: 2010). I boken behandlas utvecklingen i 13 länder: Belgien, Tjeckien, Danmark, Frankrike, Tyskland, Ungern, Italien, Nederländerna, Norge, Spanien, Sverige, Schweiz och Storbritannien.

Det svenska kapitlet är skrivet av Henry Bäck och Vicki Johansson. Vi menar där att när det gäller funktioner är nettoresultatet att den lokala självstyrelsen i Sverige har stärkts under de senaste 20 åren. Detta motverkas dock av en rad åtgärder som minskar den kommunala handlingsfriheten. Access-dimensionen har vi framförallt analyserat i termer av partiväsendets sammanlänkande roll. Denna roll har under de två decennierna försvagats. De lokala partisystemen tenderar att bli allt mer oberoende av det nationella systemet.

När dessa informella länkar börjar brista måste staten återvända till mer formell reglering, rättighetslagar, tillsyn, mer speciallagstiftning och öronmärkta statsbidrag.

Boken kan beställas från förlaget: http://www.routledgepolitics.com/books/Changing-Government-Relations-in-Europe-isbn9780415548465