Krims olagliga omröstning

Torsdagen den 18 september genomförs i Skottland en folkomröstning med frågan om Skottland ska lämna Förenade Kungariket och bilda en självständig stat. Folkomröstningen följer av en överenskommelse mellan de skotska och de brittiska regeringarna och har därefter beslutats av det skotska parlamentet. Det katalanska parlamentet beslöt i september 2012 om en resolution där man uttalade att det katalanska folket har rätt att i fria och demokratiska former besluta om sin kollektiva framtid och regeringen uppmanas att anordna en folkomröstning i frågan om självständighet för Katalonien.

Den spanska regeringen har avvisat en sådan omröstning. Den spanska konstitutionen, menar man, föreställer sig ingenting annat än en enad spansk stat och att folkomröstningar som påverkar Spanien måste hållas i hela Spanien. De katalanska politikerna hotas av drakoniska åtgärder. När Baskien 2005 förvägrades att anordna en liknande omröstning sa den spanska regeringen att baskiska ledare skulle kunna kastas i fängelse om de gick vidare och trots förbudet anordnade en folkomröstning.

I den nu aktuella Krimkrisen har det regionala parlamentet som under kuppartade former övertagits av proryska krafter beslutat att i mars ordna en folkomröstning om Krims statstillhörighet. Alternativet är förstås att Krim skulle lämna Ukraina och istället ingå i Ryssland. Ukraina regering har betecknat beslutet om folkomröstning som olagligt.

I historien finns otaliga exempel på den här typen av folkomröstningar. I nästintill alla fall där en region eller en delstat strävat efter utträde ur den enhetsstat eller federation som den ingår i har det ordnats folkomröstningar. Upplösningen av den svensk-norska unionen 1905 är inget undantag. Den svenska riksdagen krävde en norsk folkomröstning för en upplösning av unionen. I omröstningen som hölls i augusti 1905 blev det en imponerande majoritet (99,95 procent) för att unionen skulle upphöra. Beslutet följdes av förhandlingar samtidigt som det var på vippen att det skulle bli krig, men i september enades man och följande månad erkände den svenska riksdagen Norge och den svenska kungen abdikerade från den norska tronen.

Det amerikanska inbördeskriget föregicks av folkomröstningar om utträde ur unionen i Texas, Virginia och Tennessee. I april 1933 hölls en omröstning i delstaten West Australia om utträde ur den australiensiska federationen. Ja-sidan vann och kravet skickades till det brittiska parlamentet i London som beslöt att avvisa kravet eftersom det kom från en delstat och inte från hela federationen. I Quebec hölls 1995 en omröstning om utträde ut Canada. Nej-sidan vann knappt i omröstningen.

Det finns en omfattande diskussion om det är lagligt att delar av en stat kan utträda för att bilda en ny oberoende stat eller för att ingå i en annan stat. Inte minst har diskussionen kommit upp i samband med Krimkrisen.

Rätt till självbestämmande

I internationell rätt finns det två konkurrerande principer: Den ena är rätten till självbestämmande som innebär att alla folk har rätt att fritt bestämma om sin politiska status och sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling. Men denna princip som finns redan i FN-stadgan konkurrerar med staternas rätt till territoriell integritet. Om inte staternas gränser är skyddade riskerar hela det internationella systemet att förfalla till anarki.

Det visar sig att i denna konkurrens är det den senare principen – staternas rätt till territoriell integritet – som drar det längsta strået. I uttolkningar av FN-stadgan hävdas att kort uttryckt demokratiska stater har rätt till territoriell integritet, och att de sålunda är skyddade mot utbrytningar. Canadas högsta domstol slår i ett uttalande i anslutning till Quebecs självständighetssträvanden 1998 fast att principen om självbestämmande som skäl för utbrytning bara är tillämplig för folk under kolonialt styre eller under främmande ockupation. Så länge folk meningsfullt kan utöva självbestämmandet inom en existerande stat finns det ingen rätt till ensidigt beslutat utträde.

Hur bestämmer man folkets vilja?

En andra fråga är hur man ska avgöra vad folket vill? Vill de utträda ur den stat de tillhör för att bilda en ny stat eller för att integreras i en annan stat? Det anses ofta att en folkomröstning är det naturliga sättet att besvara frågan. Bland annat framhålls det i samma uttalande av Canadas högsta domstol. En vanlig uppfattning är dock att man måste ställa särskilda krav på en sådan folkomröstning. Det ska förstås finnas en allmän rösträtt och omröstningen ska ske under säkra former. Många tycker också att man bör kräva en kvalificerad majoritet. Det räcker inte med 51 procent. Särskilt viktigt är det också hur folkomröstningsfrågan formuleras. Det är från svenska folkomröstningar i andra frågor (t ex kärnkraftomröstningen 1980) känt att man kan manipulera omröstningsresultat genom hur man ställer frågan.

Det mest praktfulla historiska exemplet är väl folkomröstningen i Österrike 1938 om anslutning till Hitlertyskland (Här gällde det förstås inte en utbrytning ur den österrikiska staten utan en total nedläggning av denna stat). Valsedelns utformning styrde väljarna att rösta ja. Till saken hör ju också uttalade militära hot från Tysklands sida, som gör att omröstningsprocedurens demokratiska kvalitet hotades. Här kan man direkt jämföra med Krimkrisen, där ju främmande makts (Rysslands) militär finns på plats och de facto ockuperar Krim.

Godkännande från den stat som delas

Det är sällsynt att staters konstitution, även federala staters, medger regioners eller delstaters utträde. I de få fall där ett sådant utträde regleras i konstitutionen kan man säga, att om konstitutionens procedurer följs, så har utbrytningen fått ett godkännande. Men även i andra fall kan man ge sitt godkännande: Jämför t ex med den skotska frågan, där man enats om att genomföra självständighetsomröstningen. Man kan faktiskt också jämföra med 1905 års svensk-norska unionsupplösning, där den svenska riksdagen krävde en folkomröstning i Norge för att föra frågan vidare.

Canadas högsta domstol menade att ensidigt utträde av en provins inte var möjligt enligt Canadas konstitution, men om en folkomröstning skulle besluta om självständighet för Quebec skulle resten av Canada inte ha någon grund att neka Quebecs regering att driva frågan vidare.

När det gäller Krimfrågan så kan man hänvisa till artikel 73 i Ukrainas konstitution där det framgår att förändringar av Ukrainas territorium endast kan lösas genom en all-ukrainsk folkomröstning. Sett i det perspektivet finns det inget stöd för Krims övergång till Ryssland efter en folkomröstning som genomförts bara på Krim.

Skulle Krims utträde vara lagligt?

Diskussionen om utträdesrätten kokar ned till hur man svarar på tre frågor:

(1) Kan principen om nationell självbestämmanderätt motivera ett utträde ur Ukraina?

(2) Går det att garantera en rättvis procedur för en folkomröstning på Krim?

(3) Kommer Ukraina att medge att Krim utträder?

När det gäller den första frågan kan man nog slå fast att Krim inte är en ukrainsk koloni och att Krim inte är militärt ockuperat av Ukraina. Svaret på den första frågan skulle då vara nej. Krim har inte rätt att lämna Ukraina. Mot detta kan invändas att det finns uppenbara brister i Ukrainas demokrati, vilket inte gör svaret lika självklart.

På den andra frågan finns det all anledning att misstänka att omröstningens frågeställning och omröstningens genomförande påverkas av att Ryssland de facto ockuperar Krim. Legitimiteten hos det lokala parlament som beslutat om omröstningen kan också betvivlas. Här lutar det väl snarast åt ett nej.

På den tredje frågan är svaret med största sannolikhet nej. Ukrainas författning medger inga förändringar av territoriet annat än efter en folkomröstning i hela Ukraina och det verkar inte troligt att man genom den tilltänkta folkomröstningen på ett övertygande sätt kan visa Krim-bornas verkliga vilja.

Om man tillämpar de kriterier som framkommit i den historiska diskussionen om rätten att dela stater och folkomröstningars roll i sammanhanget, lutar det sammantaget åt att försöken att med hjälp av en folkomröstning bryta ut Krim för att istället ingå i Ryssland är olagliga.

Att läsa:

Pavković, Aleksandar & Radan, Peter (red.) (2011). The Ashgate research companion to secession. Farnham: Ashgate

Vedung, Evert (1971). Unionsdebatten 1905: en jämförelse mellan argumenteringen i Sverige och Norge. Diss. Uppsala : Uppsala universitet