Teorier om hur
förhållandet mellan politik och förvaltning ska se ut i kommunerna utgår från
att det är politikerna som bestämmer och tjänstemännen som gör. I levande livet
överlappar rollerna varandra. Men det är inte ett gränslöst förhållande. Om en
kommunal chef trampar över och börjar lägga sig i det politiska maktspelet –
vem som ska ha de viktigaste politiska positionerna – riskerar att få se sig om
efter ett nytt jobb.
Hur bör det se ut?
Hur ska förhållandet se ut mellan politiker och tjänstemän i
kommunerna? Det finns olika föreställningar om hur det bör vara. Statsvetarna Olof Petersson och Donald Söderlind urskiljer tre normativa ( = hur det bör vara)
teorier: I den folkstyrda förvaltningen
är saken klar. Det är politikerna som styr tjänstemännen. Det är den
demokratiska styrningskedjan som ger legitimitet åt systemet: Folket väljer
politiker och politiker anställer och styr tjänstemän. Det överordnade värdet i
den folkstyrda förvaltningen är demokrati.
I den lagstyrda förvaltningen är
rollerna strikt åtskilda.
Politiker fattar beslut om regler och tjänstemännen i
förvaltningen tillämpar reglerna. Utöver att fatta beslut om reglerna lägger
sig politikerna inte i besluten i förvaltningen. Det överordnade värdet är rättssäkerhet. I den marknadsstyrda förvaltningen är rollerna
också skilda från varandra. Men här bygger tjänstemännen sin legitimitet på
professionell kunskap. Politikerna sätter upp mål men förvaltningen ska utifrån
sin kunskap själv bestämma hur man ska nå målen. Det överordnade värdet är effektivitet. Politikerna lägger sig
inte i. I det som kommit att kallas New
Public Management har stridsropet varit ”Let the managers manage!”
I alla de tre lärorna finns det en roll både för politiker
och tjänstemän: Politikerna styr och förvaltningen gör vad den blir tillsagd;
förvaltningen tillämpar politiskt beslutade regler; politiker bestämmer mål och
förvaltningen bestämmer hur. Trots att politikerna i åtminstone två av lärorna
förväntas hålla fingrarna i styr, så är det ändå de som bestämmer. Politiken är
hjärnan och förvaltningen är handen. Men det finns också i folkdjupet mer
populistiska föreställningar som utgår från föreställningen att ”all politicians are crooks” (alla
politiker är skurkar). Här finns ingen roll för politikerna. Om de nu är
”hjärnan” så är det en efterbliven eller kanske omtöcknad hjärna som så långt
som möjligt ska hållas borta från vad handen gör.
I verkligheten
överlappar rollerna
Men alla dessa tre (eller kanske fyra) idéer är normativa. De säger något om hur det bör
vara. De säger inget om hur det är. I verkliga livet överlappar rollerna
varandra. Politikerna styr tjänstemännen på olika sätt. Politikerna fastställer
mål. De bestämmer hur stora resurser som ska användas till olika ändamål. De
rekryterar personal och de bestämmer hur organisationen ska se ut. Och ibland
lägger de sig direkt i förvaltningens arbete och bestämmer vad tjänstemännen
ska göra i bestämda situationer.
Omvänt tar förvaltningen initiativ till politiska beslut.
Tjänstemän gör sig till förespråkare för grupper av medborgare. Tjänstemän ger
politikerna ekonomiska, juridiska och tekniska råd. Ibland ger de till och med
politiska råd om vilka beslut som borde fattas. Tjänstemän påverkar hur
beslutsprocesserna ska läggas upp och tjänstemän på gräsrotsnivå formar den
praktiska tillämpningen av mer generellt beslutad politik.
På det här sättet kan man säga att politiker och
förvaltningstjänstemän på olika sätt styr varandra. Men man ska inte glömma
bort att i en formell mening är politikerna alltid överordnade förvaltningens
tjänstemän. Det är politikerna som anställer och det är politikerna som
avskedar. Man måste därför ställa sig frågan: Var går gränsen för
tjänstemännens inblandning i politiken? När riskerar tjänstemännen att göra
övertramp?
En kommunchef som
lägger sig i det politiska spelet är rökt
Den danske statsvetaren Poul
Erik Mouritzen som studerar förhållandet mellan politikerna och kommunens
högsta tjänsteman – kommunchefen eller kommundirektören - resonerar om ”det
politiska rummet” där både politiker och ledande tjänstemän rör sig. Det finns,
menar Mouritzen olika politiska rum. I ett yttre politiskt rum där man utformar
de politiska förslagen släpps kommunchefen in. Hen kan ge råd till
kommunalrådet och hen kan till och med utforma förslag till politiska beslut.
Eftersom beslut ju så småningom ska verkställas i förvaltningen kan det till
och med vara en fördel om förvaltningens högsta representant har varit med när förslagen
har kommit till. Men så finns det ett inre politiskt rum där maktförhållandena
bestäms. Här förhandlar partierna om samarbetsrelationer, antingen mera
permanent för att åstadkomma styrande koalitioner, eller i enskilda sakfrågor.
Här pågår maktkampen. Här bestäms det vilka politiker som ska sitta i vilka
positioner. Om kommunchefen ger sig in i detta inre rum är hen på minerad mark.
En kommunchef som ger förslag om vilka beslut som ska fattas
accepteras, ja kanske till och med bjuds in till det politiska rummet. Men en
kommunchef som ger sitt stöd till enskilda politiker för att öka just dessa
politikers makt och inflytande, eller en kommunchef som tar ställning för och
försvarar en politiker som är under press, den kommunchefen riskerar sitt jobb.
En kommunchef kan ta ställning för olika slags politik, men om hen tar
ställning för de politiker som just nu är vid makten, då är hen rökt om det
skulle bli maktskifte. Då återstår bara en arbetsuppgift: Att städa
skrivbordet.
Tidigare inlägg om
förhållandet politik – förvaltning:
Att
läsa:
Poul
Erik Mouritzen & James H Svara (2002)
Leadership at the apex: politicians and
administrators in Western local governments
Pittsburgh: University of Pittsburgh Press
Rolf Solli & Anna Cregård (2008) ”Det är svårt att dansa tango - om
kommundirektörsrollens innehåll och betydelse” Kommunal ekonomi och politik
12 (3, September 2008) ss 31-54.
Praeterea censeo
Fascistkramare borde skämmas. Och avgå.
Inga kommentarer:
Skicka en kommentar