Kommunchefer i politikens inre rum

Teorier om hur förhållandet mellan politik och förvaltning ska se ut i kommunerna utgår från att det är politikerna som bestämmer och tjänstemännen som gör. I levande livet överlappar rollerna varandra. Men det är inte ett gränslöst förhållande. Om en kommunal chef trampar över och börjar lägga sig i det politiska maktspelet – vem som ska ha de viktigaste politiska positionerna – riskerar att få se sig om efter ett nytt jobb.

Hur bör det se ut?

Hur ska förhållandet se ut mellan politiker och tjänstemän i kommunerna? Det finns olika föreställningar om hur det bör vara. Statsvetarna Olof Petersson och Donald Söderlind urskiljer tre normativa ( = hur det bör vara) teorier: I den folkstyrda förvaltningen är saken klar. Det är politikerna som styr tjänstemännen. Det är den demokratiska styrningskedjan som ger legitimitet åt systemet: Folket väljer politiker och politiker anställer och styr tjänstemän. Det överordnade värdet i den folkstyrda förvaltningen är demokrati. I den lagstyrda förvaltningen är rollerna strikt åtskilda. 

Politiker fattar beslut om regler och tjänstemännen i förvaltningen tillämpar reglerna. Utöver att fatta beslut om reglerna lägger sig politikerna inte i besluten i förvaltningen. Det överordnade värdet är rättssäkerhet. I den marknadsstyrda förvaltningen är rollerna också skilda från varandra. Men här bygger tjänstemännen sin legitimitet på professionell kunskap. Politikerna sätter upp mål men förvaltningen ska utifrån sin kunskap själv bestämma hur man ska nå målen. Det överordnade värdet är effektivitet. Politikerna lägger sig inte i. I det som kommit att kallas New Public Management har stridsropet varit ”Let the managers manage!”

I alla de tre lärorna finns det en roll både för politiker och tjänstemän: Politikerna styr och förvaltningen gör vad den blir tillsagd; förvaltningen tillämpar politiskt beslutade regler; politiker bestämmer mål och förvaltningen bestämmer hur. Trots att politikerna i åtminstone två av lärorna förväntas hålla fingrarna i styr, så är det ändå de som bestämmer. Politiken är hjärnan och förvaltningen är handen. Men det finns också i folkdjupet mer populistiska föreställningar som utgår från föreställningen att ”all politicians are crooks” (alla politiker är skurkar). Här finns ingen roll för politikerna. Om de nu är ”hjärnan” så är det en efterbliven eller kanske omtöcknad hjärna som så långt som möjligt ska hållas borta från vad handen gör.

I verkligheten överlappar rollerna

Men alla dessa tre (eller kanske fyra) idéer är normativa. De säger något om hur det bör vara. De säger inget om hur det är. I verkliga livet överlappar rollerna varandra. Politikerna styr tjänstemännen på olika sätt. Politikerna fastställer mål. De bestämmer hur stora resurser som ska användas till olika ändamål. De rekryterar personal och de bestämmer hur organisationen ska se ut. Och ibland lägger de sig direkt i förvaltningens arbete och bestämmer vad tjänstemännen ska göra i bestämda situationer.

Omvänt tar förvaltningen initiativ till politiska beslut. Tjänstemän gör sig till förespråkare för grupper av medborgare. Tjänstemän ger politikerna ekonomiska, juridiska och tekniska råd. Ibland ger de till och med politiska råd om vilka beslut som borde fattas. Tjänstemän påverkar hur beslutsprocesserna ska läggas upp och tjänstemän på gräsrotsnivå formar den praktiska tillämpningen av mer generellt beslutad politik.

På det här sättet kan man säga att politiker och förvaltningstjänstemän på olika sätt styr varandra. Men man ska inte glömma bort att i en formell mening är politikerna alltid överordnade förvaltningens tjänstemän. Det är politikerna som anställer och det är politikerna som avskedar. Man måste därför ställa sig frågan: Var går gränsen för tjänstemännens inblandning i politiken? När riskerar tjänstemännen att göra övertramp?

En kommunchef som lägger sig i det politiska spelet är rökt

Den danske statsvetaren Poul Erik Mouritzen som studerar förhållandet mellan politikerna och kommunens högsta tjänsteman – kommunchefen eller kommundirektören - resonerar om ”det politiska rummet” där både politiker och ledande tjänstemän rör sig. Det finns, menar Mouritzen olika politiska rum. I ett yttre politiskt rum där man utformar de politiska förslagen släpps kommunchefen in. Hen kan ge råd till kommunalrådet och hen kan till och med utforma förslag till politiska beslut. Eftersom beslut ju så småningom ska verkställas i förvaltningen kan det till och med vara en fördel om förvaltningens högsta representant har varit med när förslagen har kommit till. Men så finns det ett inre politiskt rum där maktförhållandena bestäms. Här förhandlar partierna om samarbetsrelationer, antingen mera permanent för att åstadkomma styrande koalitioner, eller i enskilda sakfrågor. Här pågår maktkampen. Här bestäms det vilka politiker som ska sitta i vilka positioner. Om kommunchefen ger sig in i detta inre rum är hen på minerad mark.

En kommunchef som ger förslag om vilka beslut som ska fattas accepteras, ja kanske till och med bjuds in till det politiska rummet. Men en kommunchef som ger sitt stöd till enskilda politiker för att öka just dessa politikers makt och inflytande, eller en kommunchef som tar ställning för och försvarar en politiker som är under press, den kommunchefen riskerar sitt jobb. En kommunchef kan ta ställning för olika slags politik, men om hen tar ställning för de politiker som just nu är vid makten, då är hen rökt om det skulle bli maktskifte. Då återstår bara en arbetsuppgift: Att städa skrivbordet.

Tidigare inlägg om förhållandet politik – förvaltning:

Kommunal tango 

Kommunaltjänsteman i det politiska systemet – en omöjlig uppgift 

Att läsa:

Poul Erik Mouritzen & James H Svara (2002) Leadership at the apex: politicians and administrators in Western local governments Pittsburgh: University of Pittsburgh Press

Rolf Solli & Anna Cregård (2008) ”Det är svårt att dansa tango - om kommundirektörsrollens innehåll och betydelse” Kommunal ekonomi och politik 12 (3, September 2008) ss 31-54.

Donald Söderlind& Olof Petersson (1985) ”Svensk förvaltningspolitik” Uppsala: Diskurs

Praeterea censeo

Fascistkramare borde skämmas. Och avgå.