Inlägg vid seminarium den 3 november med anledning av Audun Offerdals pensionering

Utgångspunkten för det här seminariet är Audun Offerdals och Francesco Kjellbergs artikel 1997 om den norska kommunalforskningens utveckling under efterkrigstiden (Offerdal & Kjellberg 1997). Jag har dessutom varit ombedd att ge ett svenskt perspektiv. Den uppgiften tänkte jag lösa genom att gräva fram en etyd som jag gjorde för 20 år sedan om det svenska intresset för kommunerna – dels från utredningsväsendet, dels från statsvetarna.

Gunnar Wallin som varit betydelsefull i den svenska statsvetenskapliga kommunalforskningen gick i pension 1990. Vid ett motsvarande seminarium gjorde jag ett inlägg under rubriken ”Varför behöver den kommunala demokratin och självstyrelsen utredas och utforskas så mycket och så ofta?” (Bäck 1990).

Utredningsväsendets intresse för kommunala frågor fick indikeras av betänkanden i SOU-serien. För 70-årsperioden 1917-1987 hittade jag 72 betänkanden av relevans. När jag betraktade förloppet över tid kunde följande iakttagelser göras: För det första var det en tydlig tendens till ökning med tiden. För det andra kunde ett cykliskt förlopp iakttas kring denna ökande tendens. Dessa cykler hade maxima – kommunalutredandets högkonjunkturer – vid fyra tillfällen: (1) I början av 20-talet, (2) andra hälften av 40-talet och första hälften av 50-talet, (3) 1960-talet och (4) 1980-talet.

En närmare granskning visar att dessa kurvans toppar sammanfaller med viktiga policyförändringar. Den första toppen (20-talstoppen) kommer direkt efter demokratiseringen av den kommunala rösträtten. Bland annat diskuterades tekniska frågor om valprocedurerna. Men det som i ett framtidsperspektiv var intressantast var hur man med det nya styret i kommunerna skulle klara administrationen och verksamheten. Kommunalförfattningssakkunniga (SOU 1922:15) skrev:

Flertalet av de nya makthavarna är på ett helt annat sätt än de gamla för sitt uppehälle beroende av det dagliga förvärvsarbetet.

Hur skulle kommunen kunna skötas i detta perspektiv? Ett alternativ vore förstås att anställa personal, vilket kommittén i många fall fann orealistiskt:

…. det synes uppenbart, att det i många av de smärre kommunerna skulle möta nästan oöverkomliga ekonomiska svårigheter att för ändamålet fast anställa fullt avlönad tjänstemannakraft, liksom att det understundom skulle vara omöjligt att inom sådana kommuner hålla en dylik kraft med stadigvarande arbete.

Lösningen blev den gången att möjliggöra arvodering av förtroendevalda, men den fortsatta utbyggnaden av folkhemmets välfärdsstat gjorde det småningom nödvändigt med allt mer anställd personal. För att skapa underlag för denna blev den lösning man stannade för kommunsammanslagningar. Den första sammanläggningsreformen 1952 – storkommunreformen avspeglas i utredningskurvan av den andra högkonjunkturen. Indelningsreformen gjordes om i radikalare tappning under andra hälften av 60-talet och första hälften av 70-talet – kommunblocksreformen. När reformen fullbordades 1974 hade antalet kommuner reducerats från över 2.500 före storkommunreformen till kring 280. Det är förstår kommunblocksreformen som utgör bas för utredningskurvans tredje topp.

De drastiska sammanslagningarna hade gjorts i effektivitetssyfte – för att få ekonomiskt och befolkningsmässigt underlag för välfärdsstatens serviceproduktion. Men det började nu växa fram en uppfattning att konsekvenserna för lokaldemokratin blivit negativa. Avstånden mellan väljare och valda hade blivit alltför långa. Dessa föreställningar utgör grund för utredningskurvans fjärde topp: Nu skulle demokratikonsekvenserna av sammanslagningarna åtgärdas bland annat med lokala politiska organ – som kommundelsnämnder. Hade jag fortsatt inventeringen även under 1990- och 2000-talen hade uppgången säkert fortsatt, men nu med fokus på andra avsett demokratistärkande åtgärder som brukarinflytande, byagrupper, alternativa driftsformer och privatisering i olika omfattning.

Låt oss nu istället vända blicken mot statsvetarnas intresse – indikerat av artiklar i Statsvetenskaplig tidskrift. Under tidsperioden 1919-1986 publicerades 86 relevanta artiklar. Dessas fördelning över tid visade slående likheter med utredningskurvan. Det var en ökande trend över tid, men med ett cykliskt förlopp med toppar (1) i början av 20-talet, (2) i slutet av 40-talet, (3) under 70-talet och (4) andra halvan av 80-talet. Under de två första cyklerna – demokratiseringsreformens och storkommunreformens tid handlade det i mindre grad om forskningsresultat utan mer om inlägg i den pågående reformdebatten. De två senare topparna avspeglar däremot den omfattande statsvetenskapliga utvärderingen av framförallt kommunblocksreformen.

Detta var det tid då svensk statsvetenskaplig kommunalforskning organiserades i två på varandra följande nationella forskningsprogram. Jörgen Westerståhl tog initiativ till kommunalforskningsgruppen (Kofog) på 60- och 70-talen som med ett kvasiexperimentellt upplägg syftade till att utvärdera reformen ”under gång”. Kommunalforskningsgruppen var den dittills största ekonomiska satsningen någonsin i svensk samhällsvetenskap. Under 1980-talet följdes Kofog upp av kommunaldemokratiska forskningsgruppen (KDFG) som formellt var ett beställningsverk för en utredningskommitté. Forskningsprogrammet utformades dock av Bengt-Owe Birgersson, som hade en fot i vartdera lägret – utredningsväsendet och akademin.

De båda forskningsprogrammen avsatte mycket stora mängder avhandlingar, böcker och forskningsrapporter vars resultat till trots av omfattningen ganska enkelt kan sammanfattas: Kommunsammanslagningarna hade lett till att den lokala demokratin hade förändrats. Från ett system med (informellt) direktdemokratiska inslag förmedlade av de nära kontakterna mellan medborgarna och de förtroendevalda hade den lokala demokratin alltmer kommit att låna drag av den nationella demokratin. Nu var det intresseorganisationer, partiväsendet och massmedia som kom att svara för länkningen mellan medborgarna och kommunens politisk-administrativa system.

I ett tredje nationellt forskningsprogram under 1990-talet upprepades de empiriska undersökningarna från Kofog och KDFG. Men därutöver släpptes nu kontakten med indelningsreformerna. Nya delprogram handlade om genus och om internationalisering. Effekterna av New Public Management (privatiseringsreformerna) uppmärksammades i olika delstudier.

En viktig slutsats av den här exercisen är hur policynära den statsvetenskapliga kommunforskningen är. Statsvetarnas intresse följer nära variationerna i policyprocessens intensitet och innehåll. Vid sidan om andra iakttagelser som Offerdal och Kjellberg gör om den norska kommunforskningens utveckling under efterkrigstiden, är detta – det policynära – något som också fångar deras uppmärksamhet:

Flere av forskningsprogrammene har vært klart preget av bevilgende myndigheters ønske om å få fram kunnskap som kunne føre til konkrete praktiske resultat i kommuneforvaltningen … Norske kommuneforskere har også aktivt tatt del i utredningsarbeider som gjelder lokalstyret.

Däremot är en skillnad mellan Sverige och Norge att den norska kommunforskningen är betydligt mer omfattande än den svenska. Offerdal och Kjellberg skriver 1997:

I de norske biblioteksdatabaserne er det registrert mer enn 900 arbeider med ”kommuner” eller ”kommunal” i tittelen.

En sökning idag i databasen SwePub med ”kommun” OR ”kommunal” OR ”municipal” OR ”local government” som sökord och avgränsat till Samhällsvetenskap ger 678 träffar – 13 år senare i ett land med dubbelt så stor befolkning som Norge. En klart mindre del av detta avser dessutom statsvetenskaplig kommunforskning. En närmare undersökning av ett urval titlar (n=136) visar när det gäller författarnas institutionella tillhörighet tre huvudgrupper med 20-25 procent vardera: Statsvetenskap och offentlig förvaltning med 25 procent (fördelat ungefär lika mellan de båda ämnena), ekonomi med 23 procent (ungefär lika fördelat mellan national- och företagsekonomi) samt pedagogik och socialt arbete med tillsammans 21 procent av materialet.

En genomgång av arbetenas rubriker pekar på följande större kategorier:

1. Olika politikområden störst av dessa utbildning och socialt arbete. (42 procent)
2. Organisation av förvaltningen – ekonomistyrning, redovisning, management, privatisering, upphandling (21 procent)
3. Politisk organisation, politik och intergovernmental relations (10 procent).
4. Den lokala ekonomin, ekonomisk tillväxt och utgiftsstudier (10 procent)
5. IT (7 procent).

I det tidigare skedet följde statskunskapen nära praxis: Indelningsreformerna var utomordentligt centrala. Här kan vi notera viktig skillnad gentemot Norge som inte haft någon sådan totalt genomgripande reform som indelningsreformerna. Genomgången av publikationer visar för senare tid en stark outputorienteringen (ca 60 procent speciella politikområden och förvaltning). Det är inte orimligt att föreställa sig att det finns ett samband mellan denna fokus på politikens output och praxisutvecklingen som präglats starkt av New Public Management (NPM) – härmandet av institutionella arrangemang i den privata sektorn inklusive ren privatisering.

Det är nog ingen tvekan att Sverige varit tidigare och ivrigare att anamma NPM än Norge. I Norge har å andra sidan varit en iver att experimentera med den politiska organisationen på ett sätt som varit nästan helt frånvarande i Sverige: – parlamentarism, bydelsutvalg (kommundelsnämnder), direktvalda bydelsutvalg, folkvalda ordfører. Inget av detta har varit möjligt i Sverige. Även ganska obetydliga förslag till ingrepp i den politiska organisationen har i Sverige mött ett mycket starkt motstånd. Däremot har man varit beredd att göra mycket radikala och drastiska förändringar i tjänstemannaorganisationen både i administrationen och i den serviceproducerande organisationen.

Sammanfattningsvis är det både likheter och olikheter mellan länderna med avseende på kommunforskningens utveckling. En likhet är den tilltagande trenden – det blir över tid allt mer forskningsaktivitet. En annan likhet är en ökande fragmentering och specialisering. Men den viktigaste likheten är nog närheten till politisk praktik – det policynära. Denna likhet bär också inom sig fröet till de viktigaste olikheterna. Norge har inte haft någon dominerande indelningsreform, reformer som i Sverige mycket av forskningen kretsat kring. Sverige har i senare reformverksamhet lagt tonvikt vid NPM medan Norge experimenterat med den politiska organisationen. Denna skillnad får effekter på vad svenska och norska kommunforskare forskar om.

Som avslutning vill jag ta upp en annorlunda frågeställning: Vilken betydelse har kommunforskningen i Sverige och Norge haft för varandra. Sedan början av 1990-talet finns ett tätt nätverk mellan nordiska kommunforskare. Man har mötts vid årliga konferenser. Detta har lagt grund för personbaserade nätverk som har varit till stor glädje och nytta. Det gäller inte bara relationen Sverige – Norge utan också i relationerna med Danmark, Finland (framförallt finlandssvenska forskare) och i viss mån också Island. Sedan mitten av 90-talet har också den svenska tidskriften ”Kommunal Ekonomi och Politik” i praktiken fungerat som ett nordiskt forum. I relativt begränsad omfattning har också förekommit att framförallt norska forskare genomfört studier i Sverige. Likaså har bilaterala eller multilaterala nordiska jämförande studier genomförts. Omfattningen av dessa gränsöverskridande verksamheter är dock liten. I huvudsak är kommunforskningen nationell.

Med tanke på kommunforskningens samlade omfattning, likheterna mellan de nordiska ländernas kommunsystem och de täta forskarnätverken skulle man kanske vänta sig en mer jämförande och mindre nationell nordisk kommunforskning. En befogad fråga är då varför?

Peter John (2006) skriver om varför man ska studera kommuner. Han har två argument: numerosity och propinquity.

Propinquity denotes the closeness of the urban space where actors are close together and tend to be small in number. The urban is politics in miniature and this creates a particular kind of political system rather than a mirror image of other levels, largely to do with less numbers and ease at which the elite can interact.

Propinquity – närheten innebär särskilda möjligheter att närstudera de politiska processerna- inte minst i inträngande fallstudier.

Numerosity is the multiple occurrence of local governments, often amounting to many hundred. For statistical projects hungry for large numbers, this is a gold mine.

De intensiva fallstudierna är kontextberoende och kräver att man har en god kunskap om kontexten, samt att man befinner sig på plats. Men också när det gäller numerosity är kontexten viktig. Numerosity-argumentet är det s k ”laboratorieargumentet”. Det är viktigt att den institutionella och politisk-kulturella kontexten för alla enheter är densamma. Om vi låter kontexten – laboratoriemiljön - variera genom att jämföra kommuner i olika länder blir det komplikationer i den statistiska analysen. Någon riktigt bra lösning på detta problem har ännu inte kommit fram.

Men det finns också som vi sett i båda länderna en annan ”propinquity” nämligen det närheten till policy. Svensk och norsk policyutveckling skiljer sig åt och därmed blir fokus olika. Ett förslag till svar på frågan är alltså att kommunforskningen blir nationell därför att den nära följer nationell policy-utveckling, därför att den baserar sig på kontextberoende fallstudier och därför att den lagt tyngdpunkten på den inomnationella komparationen.

Referenser:

Bäck Henry 1990 “Varför behöver den kommunala demokratin och självstyrelsen utredas och utforskas så mycket och så ofta?” i Sören Häggroth, Bengt-Owe Birgersson, Henry Bäck & Agneta Bladh Stat och kommun i förvandling. Fyra uppsatser tillägnade Gunnar Wallin Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen

John Peter 2006 “Methodologies and research methods in urban political science” i Harald Baldersheim & Hellmut Wollmann (red) The Comparative Study of Local Government and Politics. Overview and Synthesis Opladen: Barbara Budrich Publishers

Offerdal Audun & Francesco Kjellberg 1997 “Lokalpolitikk og forvaltning. Sentrale utviklingslinjer i norsk kommunalfiorskning i efterkrigstiden” Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 1997 (13), 3:279-298