Kommunstyrelsens ordförande som politisk ledare

Den politiska ledaren i en svensk kommun, närmast motsvarande borgmästaren i många andra länder, är kommunstyrelsens ordförande (KSO). I kommuner med bara en heltidsengagerad politiker kallas hen kommunalråd. För inemot 20 år sen medverkade jag i en jämförelse av borgmästarrollen i ett antal europeiska länder. Ett första konstaterande var att svenska KSO formellt och institutionellt hade en mycket svag ställning. I en jämförelse mellan 21 olika europeiska kommunsystem kom Sverige på sista plats. Lite tillspetsat kan man säga att rent formellt hade KSO inte annan makt än ett begränsat inflytande över kommunstyrelsens dagordning.

Men den makt och det inflytande som formellt tilldelas en aktör är inte samma sak som vilken makt hen har i praktiken. I en enkätfråga bad vi de svarande borgmästarna att själva uppskatta vilken makt de hade. Här var resultatet ett annat. Sverige hamnade någonstans i mitten av skalan. Sambandet mellan formell och reell makt var med andra ord ganska svagt.

Stora skillnader i hur mäktig man upplever sig vara

Man kan tänka sig att upplevelsen av att kunna utöva inflytande är beroende av en rad omständigheter. Det kan förstås handla om personliga egenskaper, men också av strukturella och politiska omständigheter. Eftersom dessa tänkbara förklaringsfaktorer varierar mellan olika personer och mellan olika kommuner (det formella är ju i princip detsamma för alla kommuner i ett land) blir det också en variation mellan olika kommunalråd. Detta visade sig också stämma. Vi konstruerade ett mått utifrån skillnaden mellan hur olika andra aktörers makt upplevdes och den egna makten. Denna ”maktdifferential” varierade från svagt negativa värden (d v s kommunalrådet upplevde sig ha mindre makt än andra aktörer) till positiva.

Maktdifferential svenska KSO

Poängen här är de ganska stora skillnaderna mellan olika kommunalråd. Några data om personliga egenskaper fanns inte att tillgå, däremot framträdde det en del samband med strukturella förhållanden.

Stöd från externa aktörer i senaste valrörelsen: Det finns ett negativt samband mellan borgmästarens/kommunalrådets självupplevda makt och huruvida hen fick stöd av utomstående aktörer (t ex näringslivet) i den senaste valrörelsen. Förklaringen till att sådant stöd skulle upplevas minska den egna maktställningen är inte så vackert. Blir man vald, upplever man att man måste leverera vad de externa aktörerna vill ha. Sådant yttre stöd kommer i så fall att gränsa till korruption.

Stor och stabil majoritet: En knapp majoritet (d v s nära 50 procent) är inte till glädje för den KSO som eftersträvar en stark ställning. En knapp majoritet blir alltför sårbar och mycket energi måste läggas ned på att hålla ihop den. Vidare visade det sig att en stabil väljarkår som inte ändrar sig alltför mycket från val till val gynnar KSO:s maktställning.

Ekonomisk och befolkningsmässig utveckling: Ordförandena i expansiva kommuner var mäktigare än i krympande kommuner. Befolkningsutvecklingen är i själva verket den enskilt viktigaste faktorn för den ekonomiska och finansiella utvecklingen. Resultatet betyder alltså att KSO anser sig vara mäktigare i kommuner som det går bra för än i kommuner som det går dåligt för.

Nätverkets betydelse

KSO har inte av lagen fått sig tilldelad några särskilda maktmedel. Hen måste själv bygga upp sin maktposition. Detta kan, som visats i ”borgmästarstudien” gynnas av strukturella förhållanden, som inte är så lätta att påverka på kort sikt: inte göra sig alltför beroende av externa aktörer, ha en betryggande majoritet bakom sig, en inte alltför flyktig väljarkår och att ha turen att vara verksam i en expansiv kommun.

Utan några maktmedel till sitt förfogande blir positionen beroende av vilket stöd man kan få från olika aktörer i kommunen. Det gäller att bygga ett nätverk av pålitliga personer och grupper. En observationsstudie av hur ett kommunalråd i en västsvensk kommun avsattes är illustrativ.

Under krisveckan kan vi se hur förankring­arna successivt brister: ledande tjänstemän i förvaltningen, de mest centrala politiska organen, kommunstyrelsen och dess presidium, stöd som kommunalrådet söker på högre nivåer i partiet. Till slut framträder en tronpretendent: ”Det är jag som företräder partiet i kommunen.” Nu är kommunalrådets öde beseglat och hen meddelar att hen avgår.

Bit efter bit av KSO:s nätverk lossnar och faller bort. Det blir som att se en film av hur man rullar en snöboll köras baklänges. Det ger oss också en del av svaret vad KSO i brist på formell auktoritet måste bygga sin maktställning på: Det gäller att bygga upp ett nätverk av aktörer vars medverkan krävs för att man ska kunna driva igenom sin poli­tik. Ledande personer i det egna partiet måste förstås finnas med i ett sådant nät. Men också andra partier och deras ledande politiker – åtminstone de partier som man måste bilda perma­nenta (styrande) eller tillfälliga koalitioner med. Det måste också finnas fungerande relationer med ledande tjänstemän i förvaltningen. En speciell ställning har här kommunchefen. Det är i relationen kommunalråd-kommundirektör som den ömsesidiga påverkansrelationen mellan politik och förvaltning har sin brännpunkt. Av aktörerna utanför kommunhuset är det viktigast att massmedia kan hållas på gott humör. Ju fler av dessa relationer som är svaga, desto sva­gare blir KSO:s ställning och omvänt.

Ledarskap på olika arenor

De aktörer som kommunalrådet måste ha stöd av finns på olika arenor. På väljararenan gäller det att få så många röster som möjligt. Här finns konkurrerande partier och politiker, men också massmedia och organisationer i civilsamhället. En framgångsrik politisk ledare vinner val.

Beslut fattas i parlamentariska församlingar. Här gäller majoritetsregeln. Den politiska ledare som vill se sin politik förverkligad måste ha en förmåga att samla majoritet i fullmäktige för sina förslag. Det är numera allt mer sällsynt att ett parti kan mönstra en egen majoritet i fullmäktige. Det kommer därför att handla om förhandlingsskicklighet. En framgångsrik politisk ledare samlar en majoritet i fullmäktige för sina förslag.

Ett splittrat parti får svårt att driva en valrörelse och ger väljarna en bild av ett svagt parti. Agerandet på den parlamentariska arenan blir svårt, ja nästan omöjligt, om man inte kan vara säker på hur många av de egna partiets ledamöter som kommer att rösta hur. En framgångsrik politisk ledare lyckas hålla ihop sitt eget parti.

När beslut har fattats ska de verkställas. Detta är förvaltningens uppgift. Men då gäller det att kommunalrådet har en sådan ställning att hen kan styra förvaltningen i rätt riktning. Lagstiftningen och andra regler ger kommunalrådet få sådana styrningsinstrument. Här gäller det att ha goda relationer med centrala aktörer i förvaltningen, att dessa är uppknutna i kommunalrådets nätverk. Risken är annars att genomförandet helt uteblir, blir taffligt gjort eller till och med motarbetas. En framgångsrik politisk ledare kan förmå förvaltningen att genomföra de politiska besluten.

Framgångsrikt politiskt ledarskap

Ett politiskt ledarskap är framgångsrikt när ledaren (KSO):

• Vinner val
• Lyckas samla fullmäktiges majoritet för egna förslag
• Lyckas hålla samman sitt eget parti
• Kan förmå förvaltningen att verkställa politiska beslut

För att vara framgångsrik måste KSO:

• Bygga upp ett nätverk av viktiga aktörer som är lojala med ledaren

Strukturella förutsättningar för ett framgångsrikt ledarskap är bland annat:

• Att ledaren och hens parti inte är allt för beroende av någon eller några externa aktörer
• Att man lyckas samla en styrande koalition som inte har en alltför liten mandatmässig marginal till oppositionen
• Att väljarna är så pass trögrörliga att de inte byter partisympatier alltför ofta och alltför ofta
• Att man verkar i en befolkningsmässigt och ekonomiskt expansiv kommun

Referenser

Bäck, Henry 2005 ”Borgmästarens makt” Kommunal Ekonomi och Politik Vol 9 Nr 1 pp 7-36 

Bäck Henry, Hubert Heinelt & Annick Magnier (red) 2006 The European Mayor. Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften 

Hadenius Axel 1979 ”Politiska aktörers preferenser” Statsvetenskaplig Tidskrift Vol 82 Nr 3 

Sjöblom Gunnar 1968 Party Strategies in a Multiparty System Lund: Studentlitteratur 

Wrenne Petter 1998 I skuggan av ett kommunalråd eller Hur ett kommunalråd själv kan hamna i skuggan Göteborg: Centrum för forskning om offentlig sektor

Anmärkning

Maktdifferentialen beräknas som skillnaden mellan KSO:s självupplevda makt och medelvärdet av sju kommuninterna aktörer/aktörskategoriers uppskattade makt. Alla dessa mått är mätta på en skala 0-4. Maktdifferentialen varierar från -4, där KSO är maktlös och övriga aktörer mycket mäktiga, till +4 där KSO är mycket mäktig och övriga aktörer maktlösa.