Striden i Skövde mellan barn- och ungdomsnämndens ordförande och chefen för skolsektorn

För en tid sen blev jag uppringd av en reporter på Skövde Nyheter. I staden hade sedan en tid en konflikt rasat mellan barn- och utbildningsnämndens ordförande och chefen för utbildningssektorn. Konflikten hade successivt trappats upp och spridit sig i den kommunala organisationen. Till slut ställdes nämndordföranden inför ultimativa krav från kommunalrådet som tillhörde samma parti (M). När nämndordföranden inte ansåg sig kunna gå med på kraven beslöt hon sig för att avgå. I en intervju i tidningen kommenterade jag händelseutvecklingen. Den aktuella konflikten i Skövde är emellertid inte unik. Relationen mellan kommunalråd och kommundirektör respektive mellan nämndordförande och förvaltningschef är viktiga för att hålla ihop den kommunala organisationen och konflikter blossar titt som tätt upp. Jag har därför skrivit en promemoria om Skövde-fallet där jag analyserar det i lite mer allmängiltiga termer.

Ladda ned analysen av konflikten i Skövde

Klicka här för att hämta analysen av händelserna i Skövde

Politisk och administrativ organisation i kommunerna

Låt mig dock först ge lite bakgrund om sådana här parvisa relationer i kommunerna. Likt guden Janus visar den kommunala organisationen två ansikten. Det ena är den politiska organisationen. Den politiska organisationen är uppbyggd med bas i det folkvalda fullmäktige som beskrivs som ”det beslutande organet”. Beredning av ärenden för fullmäktige och verkställighet av fullmäktiges beslut tillkommer en struktur av nämnder valda av fullmäktige. Finast av nämnderna är kommunstyrelsen som bland annat har kontroll över budgetprocessen och som måste yttra sig över alla frågor som ska beslutas i fullmäktige. En del mindre kommuner har inga nämnder utöver kommunstyrelsen, som då svarar för beredning och verkställighet inom alla olika verksamheter.

Kommunens andra ansikte utgörs av förvaltningen med anställd personal. Det kan handla om chefer och andra administratörer, lärare, socialarbetare, tekniker, parkarbetare o s v. Detta är en stor organisation. I en genomsnittskommun står ungefär 10 procent av befolkningen på kommunens lönelista. De är de som gör jobbet när det gäller att verkställa de politiska besluten.

Variationen i hur förvaltningen är uppbyggd är större än skillnaderna mellan olika kommuner när det gäller den politiska organisationen. De huvudsakliga byggstenarna brukar vara ”förvaltningar”, t ex skolförvaltningen, socialförvaltningen, den tekniska förvaltningen, kultur- och fritidsförvaltningen. Varje förvaltning har en förvaltningschef i spetsen. Högsta hönset är kommundirektören. 

Kommundirektören är ofta bara chef för kommunstyrelsens egen förvaltning, men i många kommuner har förvaltningarna slagits ihop till en med kommundirektören som förvaltningschef. Det är vanligt att man då kallar de sammanslagna förvaltningarna ”sektorer”, var och en med sin sektorchef.

Kommunal tango

Indelningen i förvaltningar eller sektorer efter olika slags verksamhet brukar vara parallell med den politiska organisationens indelning i olika nämnder. Den kanske viktigaste länken mellan de båda janusansiktena kommer då att utgöras av de par som bildas av de högsta hönsen på respektive sida: nämndordföranden och förvaltningschefen. Om de här länkarna inte fungerar blir det problem i hela systemet. Den ene får inte vara alltför påträngande och det gäller att inte trampa varandra på tårna.

Ekonomiforskaren Rolf Solli har beskrivit det hela som en tango. Jag har i tidigare inlägg diskuterat förhållandet mellan kommunalråd och kommundirektör i dessa ”tangotermer”.

Det är inte ovanligt att dansen trasslar till sig; att det blir konflikter mellan ordförande och chef. Om det inte går att trassla upp härvan får den ena parten lämna dansbanan, och det är nästan alltid den anställda chefen. I så måtto är Skövde-fallet lite annorlunda eftersom det här var utskottsordföranden som fick kasta in handduken.

Vilketdera utfallet nu än blir, d v s vem av danspartnerna som måste lämna banan, kan det bli ytterligare konsekvenser. Konflikten lämnar ofta en dålig eftersmak. Det har varit upprorsstämning i förvaltningen, partiet har kanske tvingats ta avstånd från en av sina egna, det har blivit besvärande uppmärksamhet i lokala media. Det har hänt att det som ett slags efterbörd till den ursprungliga konflikten uppstått nya motsättningar som till slut gått ut över kommunalrådet, som detroniserats.

Partiledningen måste lyckas på flera arenor samtidigt

För att förstå en sådan händelseutveckling kan den amerikanske statsvetaren Anthony Downs 1950-talsbok "An economic theory of democracy” vara till hjälp. Ett parti (eller en partiledning) opererar enligt Downs på tre arenor: Väljararenan med målet att maximera röstandelen, den interna partiarenan med målet att hålla ihop partiet och den parlamentariska arenan med målet att till exempel genom att bilda koalitioner maximera det parlamentariska inflytandet. Den svenske statsvetaren Axel Hadenius kompletterar arenaresonemanget med ”implementeringsarenan” där partiet har som mål att styre den offentliga förvaltningen så att partiet kan genomföra sin politik i praktiken.

Uppnåendet av målen på de olika arenorna stöder varandra. God partisammanhållning bidrar till bra resultat på väljararenan. Detsamma gäller om förmågan att genomföra sin politik genom effektivt agerande på den parlamentariska arenan och genom förmåga att effektivt styra förvaltningen. Den som kan genomföra sin politik ökar sina chanser på väljararenan.

Ett problem kan som en annan svensk statsvetare, Gunnar Sjöblom, har påpekat vara att målen på de olika arenorna kan vara motstridiga. Ett parlamentariskt agerande som ger de bästa positionerna kan gå stick i stäv med vad som är bäst för partisammanhållning och röstmaximering (jämför Januariavtalet). Helst borde man kunna isolera arenorna från varandra, så att aktörerna på en arena inte vet vad som sker på de andra arenorna. Bland de aktörer som är mest betydelsefulla för att bryta isoleringen är massmedia.

Om en konflikt till exempel genom mediabevakningen blir allmänt känd, bryts isoleringen mellan arenorna. Ett försök att tillfredsställa kraven från implementeringsarenan (förvaltningen) kan då leda till svårigheter att göra bra ifrån sig inom partiet eller bland väljarna. Partiledningen kan då i sista vändan tvingas bort.

Litteratur

Downs Anthony (1957) An economic theory of democracy New York: Harper & Row

Hadenius Axel (1979) ”Politiska aktörers preferenser” Statsvetenskaplig Tidskrift Vol 82 Nr 3

Sjöblom Gunnar (1968) Party strategies in a multiparty system Lund: Studentlitteratur

Solli Rolf & Anna Cregård (2008) Tango på toppen – om chefsomsättning Göteborg: Kommunforskning i Västsverige